공유지 무단점유 변상금 부과처분 취소청구 인용사례 검토

중앙행정사(대표번호 1811-1837)는 도로 등 국공유지를 무단 점유 또는 사용했다는 이유로 억울한 변상금이 부과되었을 경우 행정기관에 대한 이의신청이나 행정심판 청구서류 작성 및 제출을 도와드릴 수 있습니다.

 

 

1. 사건개요

청구인의 모 A는 1960년대부터 ○○중학교 부지인 ○○시 ○○구 ○○동 ○○가 ○ ○번지 11,695.9㎡ 가운데 7.6㎡, 같은 동 12-2번지 23.8㎡ 가운데 0.7㎡, 같은 동 232번지 188.4㎡ 가운데 1.4㎡ 등 합계 9.7㎡(이하 ‘이 사건 부지’라고 한다)를 무단 점유하여 가설물을 설치하여 이를 이른바 구멍가게로 사용하여 왔고, 위 A가 사망한 이후 ○○중학교장은 2014. 8. 26. 위 A의 상속인인 청구인에게 이 사건 부지의 무단점유에 대한 변상금 27,925,940원을 부과(이하 ‘이 사건 처분’이라고 한다)하였다. 이에 청구인은 2014. 9. 29. 청구취지와 같은 재결을 구한다는 취지의 이 사건 심판청구를 제기하였다.

한편, 청구인은 2014. 9. 12. 서울가정법원에 상속한정승인의 신고를 하여 2014. 11. 26. 서울가정법원 2014느8740호로 상속한정승인신고가 수리되었다.

○○중학교장은 2014. 10. 2. 행정심판법 제17조 제1항에 따라 이 사건 처분 이후 피청구인이 그 권한을 승계하였다며 피청구인 경정 신청을 하였고, 2014. 11. 6. 당 위원회는 피청구인을 ○○시○○교육지원청교육장(이하 ‘피청구인’이라고 한다)으로 경정하는 결정을 하였다.

 

 

2. 청구인 주장

가. 이 사건 변상금을 부과한 부지(이하 ‘이 사건 부지’라고 한다)는 ○○중학교 담장 밖의 도로에 접한 것으로 현재 학교의 담장 밖에 위치하고 있고, 청구인의 모가 1960년대 중반부터 해당 부지가 도로인 줄 알고 무허가 건물을 지어 동 지번으로의 수도, 전기 등 공과금 등을 납부하지 않고 구멍가게로 사용하여 왔다.

나. 2010. 2. 26. 청구인의 모가 작고한 후 청구인은 이 사건 부지가 ○○중학교의 공유 재산인 줄 모르고 폐쇄된 상태로 방치해 왔는데, 2014. 6. 하순에 ○○중학교장은 채무상속에 의한 변상금 부과를 예고하고 점유 건물에 대하여 철거 요청을 구두로 통보하여, 청구인이 2014. 7. 5. 구멍가게 건물을 철거하였다.

다. 2014. 7. 25. ○○중학교장은 청구인이 구멍가게 건물을 철거한 7. 5.을 시점으로 소급하여 5년간의 변상금 부과를 통지하였는데, 공유재산 및 물품 관리 조례에 의하면 점유 공유 재산에 대하여 매년 1회 이상 정기적인 실태조사를 하고 이에 따른 사후조치를 했어야 함에도 모가 사망할 때까지 행정조치를 전혀 하지 않았고, 특히 청구인의 모의 사망(2010. 2. 26) 이후 4년 4개월이 지나도록 청구인에게 단 한 번도 변상금 관련 통보를 한 적이 없다.

라. ○○중학교장은 청구인이 이 사건 부지를 점유 사용한 배경과 과정을 모두 간과한 채 이제 와서 관련 근거만으로 변상금 부과를 한 것은 부당하고 재량권의 범위를 벗어난 위법한 처분이므로 이는 취소되어야 마땅하다.

 

 

3. 피청구인 주장

가. ○○중학교에서는 무단점유를 인지한 2005년부터 2011년까지 매년 변상금 사전통지 및 납부 안내, 독촉 공문을 우편 발송하였고, 2005. 10. 4. 청구인의 모가 공문을 직접 수령, 수취인 거절로 반송 등 통지문 전달에 어려움이 있어, 2011. 4. 7. 행정절차법 제14조에 의거 학교홈페이지 및 학교 게시판에 공고하였다.

나. 청구인 모는 이 사건 부지로부터 약 15m 정도 떨어진 별도의 주거지(서울 ○구 ○○로 ○가-○○○)에 거주하면서 이 사건 부지를 구멍가게로 사용하였고, 청구인의 모가 2005년 ○○중학교장으로부터 무단점유지가 학교부지라는 사실을 통보받은 시점부터는 시설물을 철거하고 점유지를 학교에 반환하였어야 함이 정당하나 이를 거부하였고, 계속 사용할 사유가 있다면 사용허가를 받고 사용료를 납부해야 함이 당연하다 할 것이나 변상금 납부통보서가 수취인 거절 등으로 반송된 사실이 있다.

다. 변상금 부과 기간은 점유기간이 5년 이상인 경우 5년까지 소급 적용하도록 지방재정법 제82조 및 조례 제42조에 규정하고 있고, 2014. 7. 5. 청구인이 자진 철거할 때까지 무단점유 상태가 지속된 것은 청구인도 인정하는 명백한 사실이므로 5년간 부과한 것은 정당하다.

라. 변상금채무의 상속에 따라 2010. 2. 26. 청구인의 모가 사망함에 따라 상속인인 청구인이 변상금을 납부하여야 한다. 법제처 법령해석에 의하면, 공유재산 및 물품관리법 제81조 또는 도로법 제80조의 2 규정에 의하여 피상속인에게 부과되거나 피상속인이 납부할 변상금을 피상속인이 납부하지 아니한 채 사망한 때, 상속인이 단순승인을 한 경우에는 상속재산을 초과하는 경우에도 이를 납부하여야 하나 한정승인을 한 경우에는 상속재산을 한도로 이를 납부할 의무가 있다.

따라서 ○○중학교가 청구인에게 한 변상금 부과는 적법한 처분으로서 청구인의 청구는 마땅히 기각되어야 한다.

 

 

 

4. 이 사건 처분의 위법 부당 여부

가. 청구인과 피청구인이 제출한 변상금부과 사전예고 통지, 의견서, 변상금 납부안내, 변상금 산정내역, 납입고지서, 사진, 변상금부과 사전통지, 2005～2011년 사전통지 및 부과내역, 반송내역, 2006년도 정기변상금 사전예고 및 부과안내, 변상금 납부촉구, 변상금부과 관련 상속한정승인 수리 등 자료 및 주장을 종합하여 보면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다.

(1) 청구인의 어머니 A는 1960년대부터 ○○중학교 부지인 ○○시 ○○구 ○○동○가 3외 2필지(○○동○가 ○○-○, ○○○)를 무단 점유하여 가설물을 건축하고 청구인의 주장과 같이 구멍가게로 사용하였다.

(2) 2005. 2. 11. 피청구인은 학교 재산관리의 효율성 및 책임성을 강화하기 위하여「서울특별시교육감행정권한의 위임에 관한 조례」 제6조 제9호에 의거 기존 피청구인이 관리하여 온 행정재산(토지)의 사용허가 및 변상금 부과 업무를 소속 학교장에게 위임하였고, 이후 피청구인은 관할 ○○중학교장이 관리하고 있는 공유재산의 일부에 대하여 정확한 현황을 파악하기 위하여 측량을 실시한 결과, 청구인의 모가 무단으로 점유․사용하는 사실을 확인하고 2005. 6. 1. ○○중학교장에게 변상금 부과 조치를 하도록 통보하였다.

(3) 2005. 10. 4. ○○중학교장은 청구인의 모에게 무단점유에 따른 변상금부과 사전 예고통지를 하였고, 통지서는 청구인의 모에게 수령확인을 받고 직접 교부하였다. 이후 ○○중학교장은 2005～2009년까지 매년 변상금 사전통지 및 납부 공문을 우편 송부하였으나 수취인 거절 사유로 반송되었고, 2010. 4. 7. 송부한 사전통지는 이사의 사유로 반송되었으며, 2011. 4. 1. 송부한 변상금 부과 사전예고 통지문이 수취인 미거주의 사유로 반송되자 행정절차법 제14조에 따라 학교게시판 및 학교홈페이지에 공고하였다.

(4) 이후 무단점유 상황이 지속되자 2014년에 이르러 ○○중학교에서는 현장조사를 하였고 관계 행정기관을 통해 청구인의 모가 2010. 2. 26. 사망하였다는 점과 상속인이 있음을 확인함에 따라, 상속인인 청구인에게 무단점유지의 시설물을 철거하도록 설득하였고, 청구인은 2014. 7. 5. 자진 철거하였다.

(5) 2014. 7. 24. ○○중학교장은 「공유재산 및 물품관리법」제81조 및 동법 시행령 제81조,「서울특별시교육감소관공유재산관리조례」제42조 및 제43조,「지방재정법」제82조에 따라 청구인의 철거 시점을 기준으로 소급하여 5년간(2009. 7. 6.～2014. 7. 5.)의 변상금 부과 사전예고 통지를 하였다.

2014. 8. 5. 청구인은 사전예고 통지를 재고해 달라는 의견서를 제출하였고, 2014. 8. 26. ○○중학교장은 위 관련규정에 따라 청구인에게 2014. 10. 24.까지 변상금 27,925,940원을 납부하라고 통보하였다.

나. 먼저, 청구인의 모가 1960년대 중반부터 이 사건 부지를 도로인 줄 알고 그 지상에 무허가 건물을 건축하고 그에 대한 수도, 전기 등 공과금 등을 납부하지 않고 이른바 구멍가게로 사용하여 온 점, 청구인은 2010. 2. 26. 이 사건 부지의 점유자이던 청구인의 모가 사망한 이후 2014. 6. 하순경에 ○○중학교장으로부터 변상금 부과 예고 및 철거 요청을 받자 청구인이 2014. 7. 5. 이 사건 부지 위의 구멍가게 건물을 철거한 점에는 다툼이 없다.

따라서 청구인의 모가 이 사건 부지를 권원 없이 점유하여 왔다는 점, 청구인의 모가 사망한 이후 상속인인 청구인도 그와 같은 무단점유 사실을 알고 있었다는 점은 인정된다. 다만 청구인은 모가 사망한 이후 이 사건 부지가 ○○중학교의 공유재산인 줄 모르고 폐쇄된 상태로 방치해 온 것이라고 주장하나, 도로 부지로 알고 점유하였다는 사정만으로는 공유재산인 이 사건 부지에 대하여 권원없이 점유하였다는 사실인정에 방해가 되지 아니한다.

다. 다음으로, 청구인은 이 사건 부지와 같은 공유재산에 대하여 관할청은 공유재산 관련 법령에 따라 매년 1회 이상 정기적인 실태조사를 하고 이에 따른 사후조치를 했어야 함에도 청구인의 모가 사망할 때까지 행정조치를 전혀 하지 않았고, 특히 청구인의 모 사망 이후 4년 4개월이 지나도록 청구인에게 단 한 번도 변상금 관련 통보를 한 적이 없다가 이제 와서 관련 근거만으로 변상금 부과를 한 것은 위법 부당하다고 주장하므로, 이에 대해 살펴본다.

 

 

 

○○중학교장(피청구인으로부터 2005. 1. 7.경 「서울특별시교육감행정권한위임에 관한 조례」에 의거하여 행정재산 사용 수익 허가 및 변상금 부과 징수 관리 권한을 위임받아 업무처리를 하다가, 위 업무에 관한 권한이 2014. 9. 1.자로 다시 피청구인에게 이관되어 현재는 피청구인의 권한으로 위 업무를 관장하고 있다)은 이 사건 부지에 대한 청구인의 모의 무단점유를 인지한 2005년부터 2011년까지 매년 변상금 사전통지 및 납부 안내, 독촉 공문을 우편 발송하였고, 그 가운데 2005. 10. 4. 청구인의 모가 공문을 직접 수령한 사실이 있으며 그 외에는 수취인 거절로 반송된 사실이 인정되는바, 비록 청구인의 모 또는 청구인이 변상금 관련 통보를 제대로 받은 적이 없다고 하더라도 그 때문에 청구인의 모나 청구인에게 사용·수익 권한이 인정되거나 변상금부과처분이 절차적 정의와 신뢰의 원칙에 반하는 것으로 되지 않는다. 따라서 이에 반하는 청구인의 주장은 이유 없다.

라. 한편, 「공유재산 및 물품관리법」제81조 제1항은 ‘지방자치단체의 장은 사용ㆍ수익허가나 대부계약 없이 공유재산 또는 물품을 사용ㆍ수익하거나 점유(사용ㆍ수익허가나 대부계약 기간이 끝난 후 다시 사용ㆍ수익허가나 대부계약 없이 공유재산 또는 물품을 계속 사용ㆍ수익하거나 점유하는 경우를 포함하며, 이하 "무단점유"라 한다)를 한 자에 대하여 대통령령으로 정하는 바에 따라 공유재산 또는 물품에 대한 사용료 또는 대부료의 100분의 120에 해당하는 금액(이하 "변상금"이라 한다)을 징수한다.’ 라고 규정하고 있으며, 「지방재정법」제82조 제1항은 ‘금전의 지급을 목적으로 하는 지방자치단체의 권리는 시효에 관하여 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 5년간 행사하지 아니하면 소멸시효가 완성한다.’ 라고 규정하고 있다.

청구인의 이 사건 변상금 산정내역을 살펴보면, ○○중학교장은 지방재정법 제82조 제1항에 따라 이 사건 부지 위에 건축되어 있던 무허가건물이 철거된 2014. 7. 5.을 기준으로 하여 5년 기간 소급 하여 2009. 7. 6.부터 2014. 7. 5. 기간 동안에 대한 변상금을 산정하여 2014. 7. 24. 청구인에게 변상금부과를 위한 사전예고 통지를 한 다음, 2014. 8. 26. 변상금 납부 안내라는 공문을 통해 이 사건 처분을 하였다.

행정행위는 그 자체로부터 발행 행정청, 상대방, 처분내용 등을처분의 상대방이 처분행정청 등의 특별한 도움이 없이도 그 내용을 인식할 수 있어야 한다. 공유재산의 무단점유자에 대한 변상금부과는 지방재정법 제82조 제1항에 따른 소멸시효가 적용되는바, 변상금 부과시점으로부터 5년을 소급한 기간으로 계산하여 부과함이 타당함에도, ○○중학교장의 이 사건 변상금 부과시점이 아닌 건물 철거시점을 기준으로 5년을 소급하여 변상금을 산출한 잘못이 있다. 나아가 이 사건 변상금부과를 위한 변상금 산정기간의 초일은 청구인의 모가 사망하기 이전인 2009. 7. 6.인 바 2014. 8. 26.자 이 사건 변상금 납입 안내만으로는 청구인의 모의 점유 기간 및 청구인의 점유기간 동안의 변상금 부과내역이 어떠한지, 청구인이 상속인으로서 변상금 납부의무를 부담하는지, 자신의 무단점유에 대하여 변상금을 납부의무를 부담하는지가 불분명하여 명확성을 결여하였다.

살피건대, 이 사건 변상금부과처분은 그 내용 등에 있어 하자가 있다고 아니할 수 없는 바, 피청구인은 이 사건 부지의 무단점유에 대한 변상금부과를 위한 산정기간을 적절히 하고, 변상금 산정기간별 납부 의무자 등 그 처분의 내용을 명확히 하여 재처분함이 마땅하다.

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