국유지 무단점유 변상금 부과처분 취소청구 인용사례 검토

중앙행정사(전국대표 1811-1837)는 행정기관의 잘못된 처분으로 인한 피해구제에 필요한 의견서 제출, 이의신청, 행정심판 청구 서류 작성 및 제출을 대행해드립니다.

 

최근 공시지가 상승으로 세금부담 증가 논란과 함께 국유지나 공유지 점용 또는 사용자, 그리고 무단 점유에 따른 과징금 부담 또한 커지고 있어 이로 인한 민원이 많아졌습니다.

 

1. 사건개요

 

피청구인은 청구인이 국유재산인 OO시 OO구 OO동 OOO번지 구거 330㎡를 무단 점유․사용하여 온 사실을 적발하고, 2011. 7. 22. 사전통지 절차를 거쳐 2006. 6. 1. ~ 2011. 5. 30.까지의 국유재산 무단사용에 따른 변상금 23,390,550원 부과처분을 하였다.

 

2. 청구인 주장

 

1) 청구인은 1997. 10. 1.부터 현재까지 OO시 OO구 OO동 OOO-OO번지에서 거주하고 있다. 2011. 7. 22. 피청구인으로부터 청구인이 농림수산식품부 소유의 이 사건 구거를 무단 점유함을 이유로 변상금 30,391,000원 부과 처분의 사전 통지서를 받았다. 이에 청구인은 같은 해 8. 9. 변상금을 수용할 수 없음을 설명하여 피청구인으로부터 시정조치 약속을 구두로 받았으나, 아무런 사후 조치 결과통보도 없이 피청구인은 청구인이 이 사건 구거를 무단 점유하였다는 이유로 이 사건 처분을 하였다.

2) 「국유재산법 시행규칙」 제3조에 따르면 ‘중앙관서의 장등은 국유재산의 보호와 관리를 위하여 필요하다고 인정되는 국유지에 경계표를 설치하여야 한다’고 규정되어 있으나 이 사건 구거와 청구인의 주거지 사이에 피청구인은 어떠한 경계표지도 없고, 국유재산 무단점용을 위해서는 청구인이 국유재산 밖 경계에 외부인의 출입을 제한하는 담장을 설치하고 이익을 얻기 위한 건물 등을 건축하여야 하지만 청구인은 주택이나 구거지 및 임야 어디에도 담장이나 외부인의 출입을 제한하는 시설을 설치하지 않았다.

3) 이 사건 구거는 계곡 내에 여러 지역에 걸쳐 앞집과 뒷집 등 연속적으로 존재하기 때문에 점용의사 여부는 주민이 옹벽을 설치했는지 여부가 중요한데, 청구인의 주거지와 경계를 이루는 앞집(OO동 OOO-OO)은 축대와 콘크리트 옹벽을 주택지와 구거지에 걸쳐 모두 포함하는 지역에 설치하였고 뒷집 및 이어진 공장지역에서도 콘크리트 담장 등을 설치했으나, 유독 청구인만 청구인 주택의 인접 구거지에 옹벽을 설치하지 않아 국유재산 무단점유로 볼 수 없고, 이 점은 피청구인도 스스로 인정하여 변상금사전통지서에서 점유면적(197㎡)과 사용면적(153㎡)의 차이로 구분하여 청구인의 점유의지가 없음을 간접적으로 인정하고 있다.

하지만 변상금 재산정 문서에서는 변상금 산출의 기준인 사용면적을 330㎡로 늘려 사전통지보다 면적을 2배 늘려 산출하였다. 피청구인은 청구인의 데크 등의 설치(2007. 10. 30, 2009. 9. 25)를 점용으로 주장할 수 있으나, 이는 피청구인의 이 사건 구거 관리소홀로 청구인의 재산적․정신적 피해로 인한 자위적인 조치인 만큼 인공구조물이 점유하고 있는 면적(2007. 10. 30.이후: 20㎡, 2009. 9. 25.이후: 28㎡)에 한정해야 한다. 변상금 산출의 기준인 토지 감정평가액은 청구인의 이의신청을 받아들여 당초의 3분의 1수준으로 낮추어졌지만, 반대로 면적의 경우에는 당초 153㎡에서 330㎡로 2배 이상 늘려서, 행정처분에 대한 민원인의 이의신청에 대해 피청구인은 당초 처분보다 불리하게 처분할 수 없다는 기본원칙을 위반한 위법행위를 범할 뿐만 아니라, 자의적으로 면적과 감정평가액을 변경하는 재량권의 일탈행위를 보였다.

피청구인은 재산정이라는 형식을 빌려 결과적으로는 청구인에게 변상금을 비슷하게 부과하고, 재량권 일탈행위의 책임을 청구외 지적공사(OO지사)에 미루고 있으나, 지적공사는 단순하게 기계적으로 측량만 한 것일 뿐 점용여부, 점용면적, 점용시기 및 이에 따른 변상금 산출과 관련해서는 적절한 판단을 하는 입장에 있다고 보기는 어렵다.

4) 청구인은 피청구인의 이 사건 처분에 대한 사전통지에 대해 의견을 제출하고, 농업정책과를 방문하여 구두로 상세히 설명하였고, 피청구인으로부터 향후 시정조치를 약속받고 귀가하였으나, 청구인의 의견제출에 대한 아무런 공식통보도 없이 2012. 10. 17. ‘[시세외]국유재산변상금체납(고지)서’를 보내어 행정절차에 중대한 위법이 있다.

청구인은 1997. 10. 1. 이후 지난 15년에 걸쳐 이 사건 구거의 범람과 토사유출로 지하실이 침수되어 고가의 가재도구가 폐기처분되는 등 약10,800만원의 재산피해를 당했고, 반복된 재해와 이에 따른 정신적인 충격으로 인해 신경정신과 치료를 10여년 이상 계속 받고 있으며, 주택을 처분하고 이주를 하려고 하지만 10년 이상 부동산 매매가 없어서 현재에 이르고 있다. 청구인은 해마다 반복되는 이 사건 구거의 피해를 막아달라는 진정을 수십 차례 피청구인에게 했으나 그동안 아무런 조치를 취하지 않았고, 2011. 5. 10. 이 사건 구거 상류에 간단한 공사를 하여 청구인 주택 등에 수해가 발생하지 않게 된 점을 볼 때 피청구인의 국유지 관리 의무 소홀과 관련 공무원의 직무유기의 정도는 심각하다.

5) 청구인은 국유재산을 무단점용하기 위해 외부인의 구거지 출입을 제한하는 담장이나 어떤 조치도 취하지 않았고 도리어 구거지를 함께 사용하는 이웃들은 구거지에 옹벽이나 축대를 쌓아 주택을 보호하고자 했으나 청구인만은 이를 쌓지 않아 국유재산을 무단 점용했다고 보기 어려우며, 가사 청구인이 극히 일부 지역에 경계를 넘어 구조물을 설치한 잘못이 있다 하더라도 관리 소홀에 의한 구거지 범람으로 재산적 피해를 입고 10여 년간 피청구인에게 수차례 재난방지 요청을 하였으나 아무런 조치가 없어 청구인과 가족 및 재산을 보호하기 위한 자구적인 행위를 한 것이므로, 그간의 재산적, 정신적 피해 등에 비추어 볼 때 피청구인의 이 사건 처분은 가혹하고 재량권을 일탈․남용한 것으로서 위법하므로 취소되어야 한다.

 

3. 피청구인 주장

 

1) 피청구인은 농림수산식품부에서 조사 후 통보된 국유재산 무단점유 실태조사 자료에 의해 후속조치의 일환으로 이 사건 구거에 대해 현장을 확인한 결과, 청구인이 무단 점용·사용 중인 사실을 확인하였다. 이에 2011. 7. 22. 「국유재산법」 제72조 규정에 의거 변상금을 부과하고자 같은 법 시행규칙 제49조 규정에 의해 변상금 부과 사전통지를 하였고, 청구인은 이 사건 구거의 감정평가를 요청하는 의견서를 제출하였다. 피청구인은 2011. 10. 11. 감정평가를 실시하여 그 결과에 따라 변상금을 재산정한 후 2012. 1. 2. 이 사건 처분을 하였다.

 

2) 청구인은 옹벽설치 여부가 점용하였는지의 기준이라 주장하나 옹벽설치와는 상관없이 농업생산기반시설을 농경지, 통행로․진입로, 가로등 설치 등 본래 목적 외로 사용하려할 경우 「농어촌정비법」 제23조 규정에 따라 사전에 목적외 사용승인을 득하여야 하고, 자구적 행위라고 청구인은 주장하나 배수시설이 아닌 항공사진 및 현장사진(을제3호증)에서 보듯이 정자 및 데크설치, 잔디식재 등과 같이 마당부지로 사용하는 것으로 보아 청구인의 자구적 행위라는 주장은 이유 없으며, 마당부지로의 사용 역시 목적외 사용승인 대상이고 이를 마당으로 점유하여 사용한 청구인에게 한 이 사건 처분은 정당하다.

 

3) 「농어촌정비법 시행령」 제32조, 「국유재산법」 제32조에 따르면 연간사용료는 당해 재산가액의 일정 요율을 곱한 금액으로 하도록 하면서 사용료를 계산함에 필요한 재산가액은 해당 토지의 공시지가로 하나 공시지가가 정해지지 않은 경우에는 「부동산 가격공시 및 감정평가에 관한 법률」 제9조제2항에 따른 토지가격비준표에 따른 평가액 또는 같은 법 제21조에 따른 감정평가업자가 감정한 평가액으로 하되, 감정평가 비용이 연간 예상 경비 징수액에 비추어 과하다고 인정되면 유사한 이용가치를 가진 인근 토지의 공시지가로 한다고 규정하고 있다.

 

청구인은 이 사건 구거를 사용하지 않으며 공시지가 산정이 불합리하다는 의견을 제출하였고, 피청구인은 이를 받아들여 지적현황측량 및 두 곳의 감정평가업자에 감정평가를 의뢰하였으며 그 결과에 따라 점용면적 330㎡와 두 곳의 감정평가업자의 평균 감정평가액(2006년-162,500원, 2007년-167,500원, 2008년-188,000원, 2009년-181,000원, 2010년-184,500원, 2011년-186,000원)을 적용하여 변상금을 재산정한 후 청구인에게 부과하였으므로 변상금 재산정에는 아무런 하자가 없는 정당한 처분이다.

 

4) 청구인은 의견제출에 대한 회신 없이 이루어진 피청구인의 이 사건 처분에 대하여 절차상 중대한 하자가 있다며 이 사건 처분의 위법성을 주장하고 있으나, 이는 청구인의 「행정절차법」에 대한 이해부족에 따른 판단으로 같은 법 제27조에 따르면 의견제출에 대한 회신규정이 없으므로 청구인의 주장은 이유 없다.

 

위와 같은 이유로 청구인의 이 사건 구거 무단점유에 따른 이 사건 처분은 아무런 하자가 없는 정당한 행정처분이다.

 

4. 이 사건 처분의 위법․부당여부

 

가. 관계법령

【국유재산법】

제32조(사용료) ① 행정재산을 사용허가한 때에는 대통령령으로 정하는 요율(料率)과 산출방법에 따라 매년 사용료를 징수한다.

제47조(대부료, 계약의 해제 등) ① 일반재산의 대부의 제한, 대부료, 대부료의 면제 및 대부계약의 해제나 해지 등에 관하여는 제30조제2항, 제31조제1항·제2항, 제32조, 제33조, 제34조제1항제2호·제3호, 같은 조 제2항, 제36조 및 제38조를 준용한다.

제72조(변상금의 징수) ① 중앙관서의 장등은 무단점유자에 대하여 대통령령으로 정하는 바에 따라 그 재산에 대한 사용료나 대부료의 100분의 120에 상당하는 변상금을 징수한다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 변상금을 징수하지 아니한다.

1. 등기사항증명서이나 그 밖의 공부(公簿)상의 명의인을 정당한 소유자로 믿고 적절한 대가를 지급하고 권리를 취득한 자(취득자의 상속인이나 승계인을 포함한다)의 재산이 취득 후에 국유재산으로 판명되어 국가에 귀속된 경우

2. 국가나 지방자치단체가 재해대책 등 불가피한 사유로 일정 기간 국유재산을 점유하게 하거나 사용·수익하게 한 경우

② 제1항의 변상금은 무단점유를 하게 된 경위(經緯), 무단점유지의 용도 및 해당 무단점유자의 경제적 사정 등을 고려하여 대통령령으로 정하는 바에 따라 5년의 범위에서 징수를 미루거나 나누어 내게 할 수 있다.

③ 제1항에 따라 변상금을 징수하는 경우에는 제33조에 따른 사용료와 제47조에 따른 대부료의 조정을 하지 아니한다.

 

【국유재산법 시행령】

제29조(사용료율과 사용료 산출방법) ① 법 제32조제1항에 따른 연간 사용료는 해당 재산가액에 1천분의 50 이상의 요율을 곱한 금액으로 하되, 월할 또는 일할 계산할 수 있다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 해당 재산의 가액에 해당 요율을 곱한 금액으로 한다.

1. 경작용인 경우: 1천분의 10 이상

2. 주거용인 경우: 1천분의 20 이상(「국민기초생활 보장법」 제2조제2호에 따른 수급자가 주거용으로 사용하는 경우: 1천분의 10 이상)

3. 행정목적의 수행에 사용하는 경우: 1천분의 25 이상

4. 공무원의 후생목적으로 사용하는 경우: 1천분의 40 이상

5. 「사회복지사업법」 제2조제1호에 따른 사회복지사업에 직접 사용하는 경우 및 「부동산 실권리자명의 등기에 관한 법률 시행령」 제5조제1항제1호ㆍ제2호에 따른 종교단체가 그 고유목적사업에 직접 사용하는 경우: 1천분의 25 이상

6. 「소기업 및 소상공인 지원을 위한 특별조치법」 제2조제2호에 따른 소상공인이 경영하는 업종(「중소기업창업 지원법 시행령」 제4조 각 호의 어느 하나에 해당하는 업종은 제외한다)에 직접 사용하는 경우: 1천분의 30 이상

 

② 제1항에 따라 사용료를 계산할 때 해당 재산가액은 다음 각 호의 방법으로 산출한다. 이 경우 제1호 및 제2호 단서에 따른 재산가액은 허가기간 동안 연도마다 결정하고, 제2호 본문에 따른 재산가액은 감정평가일부터 3년 이내에만 적용할 수 있다.

1. 토지: 사용료 산출을 위한 재산가액 결정 당시의 개별공시지가(「부동산 가격공시 및 감정평가에 관한 법률」 제11조에 따른 해당 토지의 개별공시지가로 하며, 해당 토지의 개별공시지가가 없으면 같은 법 제9조에 따른 공시지가를 기준으로 하여 산출한 금액을 말한다. 이하 이 조 및 제57조에서 같다)를 적용한다.

2. 토지 외의 재산 또는 집합건물의 구분소유권(대지사용권을 포함한다): 하나의 감정평가법인의 평가액으로 한다. 다만, 건물을 10제곱미터 이하의 소규모 면적으로 사용허가하는 경우에는 「지방세법」에 따른 시가표준액에 따른다.

 

제71조(변상금) ① 법 제72조에 따른 변상금은 제29조제1항부터 제3항까지의 규정에 따라 산출한 연간 사용료 또는 연간 대부료의 100분의 120에 상당하는 금액으로 한다. 이 경우 점유한 기간이 1회계연도를 초과할 때에는 각 회계연도별로 산출한 변상금을 합산한 금액으로 한다.

【국유재산법 시행규칙】

제49조(변상금) ① 중앙관서의 장등이 영 제71조제1항에 따른 변상금을 해당 점유자에게 고지할 때에는 별지 제15호서식의 변상금 사전통지서를 미리 발송하여야 한다.

② 제1항에 따른 사전통지를 받은 자가 통지내용에 이의가 있는 경우에는 별지 제16호서식의 변상금 사전통지에 대한 의견서를 제출할 수 있다.

【부동산 가격공시 및 감정평가에 관한 법률】

제9조(표준지공시지가의 적용) ① 국가·지방자치단체, 「공공기관의 운영에 관한 법률」에 따른 공공기관 그 밖에 대통령령이 정하는 공공단체가 다음 각호의 목적을 위하여 토지의 가격을 산정하는 경우에는 당해 토지와 유사한 이용가치를 지닌다고 인정되는 하나 또는 둘 이상의 표준지공시지가를 기준으로 하여 당해 토지의 가격과 표준지공시지가가 균형을 유지하도록 하여야 한다. 다만, 필요하다고 인정하는 때에는 산정된 지가를 다음 각호의 목적에 따라 가감조정하여 적용할 수 있다. <개정 2007.4.27>

1. 공공용지의 매수 및 토지의 수용·사용에 대한 보상

2. 국·공유토지의 취득 또는 처분

3. 삭제 <2005.12.7>

4. 그 밖에 대통령령이 정하는 토지가격의 산정

②국토해양부장관은 제1항의 목적을 위한 지가산정을 위하여 필요하다고 인정하는 경우에는 표준지와 지가산정대상토지의 지가형성요인에 관한 표준적인 비교표(이하 "토지가격비준표"라 한다)를 작성하여 관계행정기관 등에 제공하여야 하며, 관계행정기관 등은 이를 사용하여 지가를 산정하여야 한다.

나. 판단

1) 인정사실

감정평가 의뢰서, 감정평가서, 국유재산 변상금 부과 사전통지서, 의견제출서, 이 사건 처분서, 위치도, 현장사진, 개별공시지가확인서, 지적도 등에 따르면 다음과 같은 사실이 인정된다.

 

가) 피청구인은 청구인이 이 사건 구거를 무단 점유․사용하여 온 사실을 적발하고, 2011. 7. 22. 청구인이 「농어촌정비법」 제23조에 따른 사용승인을 득하지 아니하고 무단 점용한바 「국유재산법」 제72조에 따라 30,391,000원의 변상금을 부과할 예정임을 사전통지 하였고, 이에 청구인은 2011. 8. 9. 피청구인의 이 사건 구거 관리소홀로 인한 물적․정신적 피해를 입었음을 간과하고 공시지가 또한 지나치게 높게 부과한 위법한 처분이라는 의견을 제출하였다.

 

나) 피청구인은 2011. 10. 11. 이 사건 구거의 토지가격평가를 위해 ㈜ＯＯ감정평가법인과 ㈜ＯＯ감정평가법인에 감정평가를 의뢰하였고, 2011. 10. 26. 위 감정평가법인 두 곳에서 2006. ~ 2011.까지의 연도별 평가가액을 각각 통보받았다.

 

다) 피청구인은 2012. 1. 2. 이 사건 구거의 감정평가 및 측량결과에 따라 변상금을 재산정하여 청구인에게 2006. 6. 1. ~ 2011. 5. 30.까지의 국유재산 무단사용에 따른 변상금 23,390,550원을 부과한 고지서를 송부하였다.

 

라) 피청구인은 2012. 10. 12. 이 사건 처분에 대한 독촉 고지서를 송부하였다.

 

2) 「국유재산법」 제72조제1항, 같은 법 시행령 제71조제1항에 따르면, 중앙관서의 장 등은 국유재산 무단점유자에 대하여 그 재산에 대한 사용료나 대부료의 100분의 120에 상당하는 변상금을 징수한다.

 

같은 법 시행령 제29조제1항 및 제2항에 따르면, 연간 사용료는 해당 재산가액에 1천분의 50 이상의 요율을 곱한 금액으로 하고, 사용료를 계산할 때 국유재산이 토지인 경우 해당 재산가액은 「부동산 가격공시 및 감정평가에 관한 법률」 제11조에 따른 해당 토지의 개별공시지가로 하며, 해당 토지의 개별공시지가가 없으면 같은 법 제9조에 따른 공시지가를 기준으로 하여 산출한 금액을 적용한다.

 

「부동산 가격공시 및 감정평가에 관한 법률」 제9조제1항은 국가·지방자치단체, 「공공기관의 운영에 관한 법률」에 따른 공공기관, 그 밖에 대통령령이 정하는 공공단체가 국·공유토지의 취득 또는 처분 등의 목적을 위하여 토지의 가격을 산정하는 경우에는 당해 토지와 유사한 이용가치를 지닌다고 인정되는 하나 또는 둘 이상의 표준지공시지가를 기준으로 하여 당해 토지의 가격과 표준지공시지가가 균형을 유지하도록 하여야 한다고 규정하고 있다.

 

3) 청구인은 피청구인이 이 사건 구거로 인한 청구인의 정신적·물질적 고통에 대한 자구적인 조치라는 점을 외면하고 이 사건 처분을 하였는바 부당하고, 변상금 부과기간 중 다른 지역에 거주하여 점유하지 않은 기간이 있으며, 청구인의 의견 제출에 대한 회신을 하지 않아 위법·부당하다고 주장하나,

청구인이 이 사건 구거에 정자와 펜스를 설치하여 무단으로 점용해 온 사실이 명백한 것으로 보이는바 청구인의 주장은 이유 없다.

다만, 변상금 산출에 있어 이 사건 구거는 공시지가가 정해지지 아니한 토지이므로 그 재산가액은 「국유재산법 시행령」 제29조제2항에 따라 「부동산 가격공시 및 감정평가에 관한 법률」 제9조에 따른 공시지가를 기준으로 산출한 금액을 적용하여야 하는데,

본 위원회가 피청구인에게 직권으로 요청하여 제출받은 자료에 따르면, 이 사건 구거의 비교표준지는 OO시 OO구 OO동 OOO-O번지, OOO-OO번지이고, 국토해양부의 「2012년 적용 토지가격비준표」는 토지이용상황이 구거일 경우 표준지 공시지가의 33% 비준율을 적용하도록 규정하고 있는바, 이를 적용하여 산출한 금액에 비해 피청구인이 감정평가액을 적용하여 산출한 변상금 금액이 과다하여 부당한 것으로 보이고,

또한 피청구인은 점유기간을 2006. 6. 1.부터 2011. 5. 30.까지로 특정하면서도 점유기간을 증명할만한 증거로 2007년도 항공사진만을 제시하였는바, 이는 명백한 증거 없이 막연히 「국가재정법」 상 소멸시효기간인 5년을 점유기간으로 추정하여 변상금을 산정한 것으로서 부당하다.

4) 따라서, 피청구인이 청구인에게 무단점유기간 및 면적을 확인 가능한 범위로 특정하고 「부동산 가격공시 및 감정평가에 관한 법률」 제9조에 따른 공시지가를 기준으로 하여 변상금을 다시 산정하여 부과하는 것은 별론으로 하고, 감정평가액을 적용하여 산출한 변상금을 부과한 이 사건 처분은 부당하다.

 

중앙행정사(전국대표 1811-1837)는 행정기관의 잘못된 처분으로 인한 피해구제를 위한 이의신청, 행정심판 서류작성 및 제출을 대행해드립니다.

 

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