국유지 무단 점용 변상금 부과처분 취소청구 사례

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중앙행정사는 잘못된 행정처분으로 인한 피해구제를 위한 행정심판 서류작성 및 제출을 대행합니다. 도로 등 국유지나 공유지 점용 및 사용관련 억울한 행정처분에 대한 불복절차를 돕습니다.

 

1. 사건개요

피청구인은 2013. 3. 21. 청구인에게 대한민국 소유인 ○○시 ○구 ○○동 ○○번지 대지(이하 ‘이 사건 대지’라 한다) 위에 청구인이 철근콘크리트조 지하 1층 지상 3층의 건물(이하 ‘이 사건 건물’이라 한다)을 소유하며 이 사건 대지를 무단점유하고 있다는 이유로 ｢국유재산법｣ 제72조에 따라 2012. 1. 1.부터 2012. 12. 31.까지의 점유기간에 대한 변상금 1,770만 7,200원을 부과(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)하였다.

2. 청구인 주장

가. 청구인은 서울특별시로부터 이 사건 대지의 관리에 관한 사항을 재위임받았고, 위임받은 범위 내에서 이 사건 건물을 노인복지사업의 육성을 지원하는 시설로 사용하여 왔으므로 위 시설이 존재하는 한 무상으로 계속 점용을 허용한 것으로 보아야 하며 관리권이 피청구인으로 변동되었다고 하여 정당하게 누려온 점유･사용권이 소멸되었다고 볼 수 없다.

나. 청구인이 이 사건 대지에 건축한 건물은 경로당으로 계속하여 사용되어 왔는바 국유재산 관련규정의 특례가 적용되는 노인복지법 상 사용료 감면대상토지이므로 변상금 및 대부료 부과가 면제된다고 보아야 한다.

다. 따라서 청구인의 이 사건 대지에 대한 점용은 정당한 관리권에 기한 점용이고, 이 사건 대지는 국유재산의 특례가 적용되는 토지이므로 청구인이 무단으로 점유하였다거나 피청구인으로부터 사용허가 승인없이 무상으로 사용하였다는 이유로 행한 피청구인의 이 사건 처분은 위법･부당하다.

3. 피청구인 주장

가. 청구인은 총괄청의 승인도 없이 자신의 이익을 위하여 관리의 범위를 넘어서 ｢국유재산법｣ 제18조제1항에 의해 원칙적으로 축조가 금지된 영구시설물을 설치하여 사용･수익한 것이 명백하므로 이 사건 처분은 적법･타당하다.

나. 이 사건 대지가 2006. 7. 21. 피청구인에게 인계되어 청구인의 이 사건 대지에 대한 관리권 및 점유권한이 함께 상실되었는데도 청구인이 이 사건 대지를 점유･사용하면서 총괄청으로부터 사용･수익허가를 받거나 어떠한 협의도 한 사실이 없으므로 이 사건 처분은 적법･타당하다.

다. 노인복지법 상 국유재산 특례규정은 노인복지사업을 위해 국유재산의 무상사용이 필요하더라도 조건없이 무상사용토록 한 것이 아니므로 피청구인과 무상사용에 대한 협의가 이루어지지 아니한 이상 이 사건 대지를 당연히 무상으로 사용할 수 있는 것은 아니다.

 

4. 인정사실

청구인과 피청구인이 제출한 변상금 부과고지 공문, 등기부등본(토지 및 건물), 일반건축물대장, 토지대장, 재산실태조사서 등의 자료에 의하면, 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다.

가. 1948. 9. 11.자로 대한민국에 소유권이 귀속된 이 사건 대지는 ○○시로 관리 처분권한이 위임되었고, 청구인은 ‘○○시사무위임규칙’에 근거하여 위 시로부터 이 사건 대지에 대한 관리 처분권한을 재위임 받았다.

나. 1995. 11. 17. 청구인은 이 사건 대지 위에 구조 ‘철근콘크리트조’, 용도 ‘노유자시설(경로당)’, 층수 ‘지하1층/지상3층’, 면적 ‘64.79㎡’, 소유권자 ‘○○시 ○구청’으로 이 사건 건물을 신축하였고, 1996. 8. 26. 청구인 명의로 이 사건 건물에 대한 소유권보존등기를 경료하였다.

다. 2005. 8. 8. 피청구인은 이 사건 대지에 대한 재산실태를 조사하였고, 2006. 7. 21. 국유재산 인계･인수서에 의거하여 이 사건 대지에 대한 관리 처분권한을 청구인으로부터 인수하였으며, 이후 이 사건 대지에 대한 재산실태를 조사하였는데, 각 조사 결과의 주요 내용은 다음과 같다.

 

- 다 음 -

조사일	점유 현황			특기사항(이용현황)
	주 사용주체	주 사용실태	점유 형태
2005. 8. 8.	없음	-	-	구립 경로당 건물이 점유 중
2007. 5. 2.	지자체	기타	무단점유	전필 구립 경로당으로 이용 중
2008. 9. 2.	″	청사	″	노인정으로 이용 중
2010. 2. 2.	″	″	″	″
2011. 5. 17.	″	″	″	″

 

라. 2008. 8. 21. 청구인은 ‘이 사건 대지를 매수할 예정인바 매수 이전까지 무상사용허가를 신청한다’는 취지로 피청구인에게 국유지 무상사용을 신청하였고, 2008. 11. 27. 총괄청인 기획재정부는 청구인이 이 사건 대지 매입을 위한 2009년 예산을 수립하였다는 이유로 청구인의 위 신청을 승인하였다.

마. 피청구인이 이 사건 처분을 하기 전 다음과 같이 청구인에게 변상금을 부과하였는데, 2008. 11. 27.부터 2009. 11. 26.까지의 기간에 대하여는 변상금을 부과하지 아니하였고, 피청구인은 청구인이 예산부족으로 이 사건 대지의 매수가 어려워지자, 무상대부기간이 경과한 2009. 11. 27.을 기점으로 변상금을 다시 부과하였다.

1) 점유현황

(단위: ㎡)

소재지	지목	공부면적	점유면적	용도
○○시 ○○구 ○○동 ○○번지	대	-	-	특수용지

 

2) 납부할 금액 : 금 118,933,300원

(단위: 원)

회계연도	변상금 원금	연체이자	합 계	점유기간(일수)
2002 ～ 2007	50,888,640	7,716,940		2002. 7. 3. ～ 2007. 7. 2.(1,826)
2007	6,687,870	420,690		2007. 7. 3. ～ 2007. 12. 31.(182)
2008	9,444,620	187,860		2008. 1. 1.～ 2008. 7. 31.(213)
2008	5,232,230	404,240		2008. 8. 1.～ 2008. 11. 26.(118)
2009	6,563,040	1,850,230		2009. 11. 27.～ 2010. 4. 22.(147)
2010	11,412,030	1,425,720		2010. 4. 23.～ 2010. 12. 31.(253)
2011	16,699,190	-		2011. 1. 1. ～ 2011. 12. 31.(365)
합계	106,927,620	12,005,680

 

바. 2013. 1. 21. 피청구인은 청구인이 이 사건 대지를 경로당으로 무단점유하고 있다는 이유로 ｢국유재산법｣ 제72조, 같은 법 시행령 제71조 및 같은 법 시행규칙 제49조제1항에 따라 청구인에게 변상금 부과에 대한 사전통지를 하였고,

2013. 3. 21. 청구인에게 다음과 같이 2012. 1. 1.부터 2012. 12. 31.까지의 점유기간에 대한 변상금 1,770만 7,200원을 부과하는 이 사건 처분을 하였다.

- 다 음 -

1) 점유현황

(단위: ㎡)

소재지	지목	공부면적	점유면적	용도
○○시 ○○구 ○○동 ○○번지	대			특수용지

 

2) 납부할 금액 : 금 17,707,200원

(단위: 원)

회계연도	변상금 원금	연체이자	합 계	점유기간(일수)
2012	17,707,200		17,707,200	2012. 1. 1. - 2012. 12. 31.(366일)

 

5. 이 사건 처분의 위법 부당 여부

가. 관계법령의 내용

1) ｢국유재산법｣ 제2조제9호, 제7조제1항 및 제72조제1항에 의하면, 누구든지 이 법 또는 다른 법률에서 정하는 절차와 방법에 따르지 아니하고는 국유재산을 사용하거나 수익하지 못하고,

이 법 또는 다른 법률에 의하여 국유재산의 대부 또는 사용･수익허가등을 받지 아니하고 국유재산을 점유하거나 이를 사용･수익한 자(대부 또는 사용･수익허가기간이 만료된 후 다시 대부 또는 사용･수익허가등을 받지 아니하고 국유재산을 계속 점유하거나 이를 사용･수익한 자를 포함한다)에 대하여는 대통령령이 정하는 바에 의하여 당해 재산에 대한 대부료 또는 사용료의 100분의 120에 상당하는 변상금을 징수한다고 규정하고 있다.

2) ｢국유재산특례제한법｣ 제1조 및 제2조제1호에서는 이 법은 국유재산 사용료 감면 등 국유재산특례와 그 제한에 관한 사항을 규정하여 국유재산의 적정한 관리를 도모함으로써 국가재정의 건전한 운영에 이바지함을 목적으로 한다고 하면서 이 법에서 국유재산특례란 ｢국유재산법｣ 제32조제1항, 제34조제1항 또는 제47조제1항에 따르지 아니한 국유재산의 사용료, 대부료, 그 밖의 사용 또는 수익에 대한 대가(이하 ‘사용료등’이라 한다)의 감면을 뜻한다고 되어 있고,

｢국유재산특례제한법｣ 제4조에서 국유재산의 특례는 이 법 별표에 규정된 법률에 따르지 아니하고는 정할 수 없다고 하여 이 법 별표 37에 ｢노인복지법｣ 제54조에 따른 사용료등의 감면을 두고 있으며,

｢노인복지법｣ 제54조에서 국가는 노인보건복지관련 연구시설이나 사업의 육성을 위하여 필요하다고 인정하는 경우에는 국유재산법의 규정에 불구하고 국유재산을 무상으로 대부하거나 사용･수익하게 할 수 있다고 되어 있다.

3) 기획재정부의 ｢국유재산관리･처분기준｣ 제15조4항 제2호 및 제4호에는 지방자치단체가 직접 공용･공공용으로 사용하는 데에 필요한 경우(다만, 그 재산을 매입할 구체적인 계획이 세워진 경우로 한정한다), 그 밖에 다른 법률에 따라 무상으로 사용･수익을 허가하거나 대부하는 경우에는 무상으로 그 사용, 수익을 허가하거나 대부할 수 있다고 되어 있다.

나. 판단

1) ｢국유재산법｣ 제72조에서 변상금을 징수하도록 규정하고 있는 것은 국유재산에 대한 점유나 사용･수익의 개시 그 자체가 법률상 아무런 권원 없이 이루어진 경우에는 정상적인 대부료 또는 사용료를 징수할 수 없으므로 그 대부료나 사용료 대신에 변상금을 징수한다는 취지라고 풀이되므로 점유나 사용･수익을 정당화할 법적 지위에 있는 자에 대하여는 그 적용이 없고(대법원 1992.3.10. 선고 91누5211 판결, 대법원 2003. 3. 14. 선고 2002두12267 판결 등 참조), 변상금은 무단점유자에 대하여 징벌적 의미를 갖는 것이므로 비록 도로점용에 대한 명시적인 사용･수익허가는 없었다고 하더라도 구체적인 사정에 비추어 그 점유나 사용･수익을 정당화할 수 있는 법적 지위에 있는 자에 대하여는 변상금을 부과할 수 없다고 보아야 한다(대법원 2003. 3. 14. 선고 2002두12267 판결 동지).

2) 위 인정사실에 의하면, 청구인은 ○○시로 위임된 이 사건 대지에 대한 관리권을 재위임 받은 이후인 1995. 11. 17. 이 사건 대지에 이 사건 건물을 신축하였고, 1996. 8. 26. 청구인 명의로 이 사건 건물에 대한 소유권을 등기하였으며 현재까지 계속 점유･사용하고 있는 점, 청구인이 재위임 받은 이 사건 대지에 이 사건 건물을 신축한 이래 별도로 임대나 증축 등 현상변경을 하지 않고 노유자 시설(경로당)으로 사용하여 온 사실에 비추어 이 사건 대지를 점유･사용한 것이 위임받은 권한을 벗어나거나 국유재산의 보호와 그 취득･유지･보존 및 운용과 처분의 적정이라는 국유재산법의 목적에 반한다고 하기 곤란한 점, 이 사건 건물은 노인의 보건복지 증진이라는 공익목적으로 사용되고 있어 국유재산 특례규정에 따라 무상으로 사용할 수 있도록 하고 있는 점, 피청구인이 이 사건 대지 관리권을 인수하였다는 사실만으로 이 사건 대지에 대한 청구인의 점유･사용이 곧바로 무단점용으로 변한다고 할 수는 없고, 청구인이 피청구인의 관리권에 기한 정당한 요구에 불응하는 등 특별한 사정이 있어야 할 것인데(서울고등법원 2011. 6. 17. 선고 2011누4734 판결 참조), 피청구인이 이 사건 대지의 관리권을 청구인으로부터 인수한 후에 청구인에게 이 사건 대지의 사용중지, 반환, 계약해지 등을 요구한 사실도 없는 점, 청구인이 이 사건 대지를 매수하고자 이 사건 대지에 대한 무상 사용허가를 신청하여 승인을 받았으나 예산부족 등으로 실제 매수하지 못하였음에도 피청구인이 사용승인을 철회하지 아니한 점 등 제반 사정을 고려할 때 청구인이 이 사건 대지를 계속 무상사용하기 위해 총괄청의 승인을 득해야 하는지는 별론으로 하고, 청구인이 이 사건 대지를 무단으로 점유･사용하였다고 할 수는 없으므로 피청구인의 이 사건 처분은 위법･부당하다.

 

 

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