부정당업자 입찰참가 자격제한 처분 취소청구 사례 검토

 

 

중앙행정사(대표번호 1811-1837)는 건설업, 병원약국, 폐기물처리업 등 각종 사업활동과 관련 행정기관의 잘못된 행정처분으로 인한 권익피해 구제를 위한 의견서, 이의신청, 행정심판 등 청구서류 작성 및 제출을 대행해드립니다.

 

잘못된 행정처분으로 인한 권익침해 구제를 위해서는  자신의 법에 따른 권리와 이익을 제대로 알고 이를 법리와 증거를 토대로 제대로 주장할 필요가 있습니다.

 

전문가와 함께 할 경우 행정기관의 잘못된 처분으로 인한 피해를 구제에 도움이 될 수 있습니다.

 

 

1. 사건개요 및 주문

 

피청구인이 2013. 4. 26. 청구인에게 농업생산 기반정비사업인 ‘OO지구 지표수 보강개발사업’과 관련하여 “기초 지반조사(보링) 부실 및 홍수량 적용 오류 등으로 공사비가 과다하게 증액됐다”는 농림축산식품부의 총사업비 심의위원회 결과에 따라 입찰참가 자격 제한 1월 처분(2013. 4. 26.∼5. 25.)을 하자 2013. 5. 9. 이 처분의 취소를 청구한 행정심판 사건이다.

 

주문

 

피청구인이 2013. 4. 26. 청구인에게 한 부정당업자 입찰참가 자격제한 1월 처분은 이를 취소한다.

 

 

2. 청구인 주장요지

 

1) 보링(기초지반조사)을 한 업체는 청구인이 아니라 ㈜OO산업시험연구원이므로 해당업체에 행정제재를 해야 하는데 피청구인의 착오로 행정처분을 청구인에게 하였으므로 취소되어야 한다.

 

2) 피청구인은 보링(기초지반조사)과 토목분야를 분리해서 발주를 해야 함에도 불구하고 피청구인의 업무착오로 청구인의 용역에 포함시켜 발주하여 청구인은 하는 수 없이 보링 부분은 ㈜OO산업시험연구원으로 하여금 시행하는데 대하여 피청구인과 협의(OO지구 지표수보강개발사업 지반 및 지질조사 계획, 2010. 6.)를 하였으며, 기초지반조사 보고서도 ㈜OO산업시험연구원이 피청구인에게 제출하여 승인을 받았고, 보링(기초지반조사) 위치도 피청구인과 협의를 하고나서 시행을 하였다.

 

3) 청구인은 이건과 관련하여 2013. 3. 1. 처분사전 통보(청문실시통지)시 피청구인에게 청구인과 ㈜OO산업시험연구원에서 시행한 부분을 확인 분리해서 제재토록 요청한 바 있음에도 청구인에게 책임을 물어 제재를 하였다. 토목 분야는 청구인이 수행하고, 보링(지반조사) 분야는 ㈜OO산업시험연구원에서 수행하였으므로 해당 업체에 행정제재를 하여야 하는데 피청구인이 착오를 일으켜 행정처분을 하였다.

 

4) 피청구인은 OO도 지구의 관할 관측소는 목포관측소이므로 목포관측소를 지배관측소로 선정하여 계획․수립하여야 한다고 단순하게 생각하나, 농림축산식품부에서 발행한「농업생산 기반정비사업 계획 설계기준, 배수편」에 의하면 홍수량은 기상자료를 검토하여 관할 관측소는 목포이나 주변 여러 관측소 자료를 종합비교 검토하여 결정하도록 되어 있으므로 청구인은 학술적 근거에 의해 주변관측소 중에서 홍수량이 가장 큰 장흥관측소 강우자료를 사용하였고, 이에 대해 피청구인은 이를 지배관측소 선정의 오류라고 하는데 이는 피청구인의 무지에 의한 것이다.

 

가) 즉, 홍수량에 대한 검토와 관련하여 OO도 관할 측후소는 목포관측소이나 이상 강우 등이 나타날 수 있어 주변 여러 관측소 자료를 종합비교 검토하여 적용하도록 되어 있다.

 

나) 기본계획에 홍수와 가뭄에 대비하도록 계획 하여야 하는데 지배관측소를 선정함에 있어서 치수계획(홍수량)과 이수계획(저류량 : 가뭄대비 저류)을 할 때의 기준1)이 있으며, 그 기준은 목포관측소와 인근 관측소인 해남, 장흥, 광주 측후소 4개의 관측소를 비교 검토하여 보면, 이수(가뭄)계획은 유효강수량이 가장 적게 나타난 목포관측소로 하였고, 치수(홍수)계획은 장흥관측소가 홍수량이 가장 크므로 홍수(치수)계획 지배관측소로 선정하였다.

 

5) 지금까지 용역시 기본계획과 실시계획의 공사비를 비교하여 제재한 사례가 없으며, 피청구인은 상부의 지시로 꿰어 맞추기식 제재를 했다고 밖에 볼 수 없다. 기본계획과 실시계획 내용이 상이할 경우 용역수행 절차는 실시설계 수행회사의 실정보고, 발주청 검토, 실정보고서가 타당하다고 인정할 경우 기본계획수행업체에 검토 및 답변서 요구, 기본계획 수행업체의 검토 및 의견서 제출 등 종합 검토 후 문제점을 도출하여 공법 변경 등으로 보완하여 실시설계에 반영하는 것이 통상의 과정임에도 불구하고, 실시설계 초기 재원협의 단계에서 발주청 및 승인관청이 스스로 심의 및 승인했던 기본계획의 내용에 대하여 충분한 검토 없이 잘못된 정보 습득으로 중대한 오류를 범하여 청구인에게 한 부당한 제재는 반드시 취소되어야 한다.

 

6) 결론적으로 피청구인은 보링(기초지반조사) 부실 및 홍수량 적용 오류 등으로 공사비가 과다하게 증액된 사항을 분리하여 적정성, 정량적, 정성적으로 파악하지 아니하고 청구인에게 일방적으로 제재를 하여 기업의 신뢰와 손실이 발생하고 있으며, 피청구인의 판단 오류로 인하여 청구인은 거의 파산에 이를 지경이며, 겨우 제재에서 해제된다고 하여도 전국에 그 기록이 남게 되어 시급 용역도 할 수 없는 지경에 있으므로 피청구인의 처분은 취소되어야 한다.

 

7) 공법 적용상의 문제점을 검토하기 위해서는「건설기술관리법 시행령」제21조 제4항에 의거 시군구의 경우 총공사비가 50억원 이상인 건설공사의 공법변경 등 중대한 설계변경의 적정성에 관한 사항은 설계자문위원회의 심의를 받아야 하나, 이 건의 요지는 피청구인이 ‘기본계획 시 기초 지반부실 및 홍수량 적용오류 등으로 공사비가 과다하게 증액’되었다고 설계자문위원회의 심의를 받지 않고 임의로 판단하여 발생된 사건으로 이는 행정처분의 사전통지, 청문, 행정처분에 이르기까지 공사비가 과다하게 증액되었다는 관련 자료의 실체(행정처분 근거 제시 못함)가 없는 행정처분이다. 청구인은 피청구인에게 설계자문에 관한 자료 요청 및 공종별 증액내용에 대해서 공문으로 요청하였음에도 불구하고 증액금액 내용을 알려주지 않았으며, 피청구인이 일방적으로 주장하는 사업비 증액내용(공종별 증액 금액)과 사유에 대하여 기본계획수립자(청구인)의 의견을 들어서 부실한 경우에 한하여 부실 벌점 부과를 하여야 함에도 행정절차의 규정을 무시하였고, 관련법의 해당 규정과 제재 근거도 제시하지 못하면서 중대한 과실이나 발주처에 손해를 끼친 사항이 없는데도 1개월 영업정지 처분을 한 것은 하자있는 행정행위이다.

 

8) 피청구인은 판단의 기준인 설계기준이 존재함에도 불구하고 원인규명은 하지 않고 자신의 사업관리 부실로 야기된 현재의 상황을 은폐하기 위하여 청구인을 제재하였으며, 사실과 다른 내용의 답변서를 제출하여 행정심판을 혼란스럽게 하여 기각을 유도하고 있는바, 구체적으로 보면 피청구인은 청구인이 기본조사 설계홍수량 산정시 문제점과 관련하여 강우분포 적용을 Huff 분포로 적용하였고, 홍수량 계산에서 설계강우량을 전진형으로 재배치하여 설계홍수량이 과소 산정되었다고 하나, 청구인이 피청구인에게 납품한 OO지구 기본계획에서는 Huff 분포형을 적용한 사실이 없으며, Huff 분포형이 전진 배치된 사실이 없으므로 피청구인의 주장은 타당하지 않다.

 

9) 보링과 토목용역분야 분리 불가 및 보링결과의 추정과 관련하여「건설기술관리법 시행규칙」제28조 제1항의 [별표10]의 벌점관리 기준(다. 설계․설계감리 등 용역업자 및 용역참여기술자에 대한 벌점 측정기준)에 의하면 과업지시서에 명시된 토질․기초조사의 잘못으로 공법의 변경사유가 발생한 경우에는 영업정지가 아닌 부실 벌점을 검토하여야 하나, 과업지시서에 명시되어 있지 않은 경우에는 벌점 검토대상이 아니므로 행정처분은 형평성을 결여한 처분이다. 또한 기초 지반조사 및 시험의 부실로 공사비가 과다하게 증액되었다는 주장은 사실과 다르며, 지반조사 및 시험을 실시한 15공은 지구내 7개 사업장에 대한 전체 공수로 1개 사업장당 2∼3개로 발주처의 부실한 조사계획(OO지구 지표수보강개발사업 기본계획 용역 계약서상 기초지반 조사 및 시험비용이 당초부터 누락되어 있음)이 원인이며, 피청구인이 문제를 제기한 대율3제는 연장 206m중 기본계획에 따른 사업효과분석에 필요한 개략공사비 산출을 위해 조사위치 및 시험의 공수를 피청구인으로부터 승인받아 2공을 조사 및 시험을 실시한 후 추정한 암반선을 부당하게 문제삼고 있는데, 기본계획 또는 실시설계 시 땅속의 기반암은 조사지점마다 변화가 심하기 때문에 공사과정에서 현장조사 및 시험내용 대로 보완하여 기초 지반에 대한 공사비를 정산하고 있으므로 이는 타당하지 않다.

 

10) 홍수량 산정시 지배관측소 및 확률강우량 적용오류에 따른 공사비 과다 증액과 관련하여, 농림축산식품부에서 규정한「농업생산 기반정비사업 계획 설계기준, 2002 필댐편」의 적용 범위에 맞지 않게 설계기준을 적용할 경우 기술심의 및 자문을 받도록 규정하고 있어 청구인은 피청구인의 주장과 달리 농림축산식품부에서 규정한 설계기준에 의거 OO지구 지표수 보강개발사업 기본계획을 수립하였으며, 농림축산식품부에서 규정한 위 설계기준에 따라 200년 확률빈도를 적용하였으므로 반론의 여지가 없기 때문에 반론을 제기하기 위해서는 피청구인이 위법한 사항에 대하여 관련법 및 설계기준에 의한 변경절차를 거친 결과를 청구인에게 제시하여야 한다.

 

11) 피청구인은「확률강우량도 개선 및 보완연구, 2011 국토해양부」를 적용하여야 한다고 주장하나 청구인이 수행한 용역기간은 2010. 4. 26.∼8. 23.이므로 용역 이후에 발행된 보고서로서 이 건과 관련이 없으며, 또한 피청구인은 ‘기초데이터를 재검토한 결과 홍수량이 잘못 되었다’고 하나 피청구인이 분석한 자료는 ‘강우 분포형으로 Huff'를 적용한 것이며 청구인이 수행한 기본계획에서는 농림축산식품부에서 규정한「농업생산 기반정비사업 계획 설계기준, 2002 필댐편」에 따라 IDF 분포를 적용한 것으로서 본 사업지구와 무관한 강우분포형 이다.

 

12) 하도급에 대한 책임과 관련하여 지반조사 부실 등으로 실시설계시 공사비가 과다하게 증액되었다고 피청구인이 주장하고 있으나, 전술한 바와 같이 발주처의 부실한 조사계획에 따라 2공을 발주처와 협의하여 보링위치를 결정하고 승인받아 국가공인기관인 ㈜OO시험연구원에서 실시하고 시험자료를 제출받아 용역을 수행하였으므로 청구인에게 책임을 물을 수 없다.

 

13) 여수토 방수로 구조형식과 관련하여 OO지구 수원공 규모는 소규모시설물에 속하나 그중 유역면적이 제일 큰 대율3제는 청구인이 수행한 기본계획에서도 개수로로 계획하였고, 유역면적 20∼40ha로 규모가 작은 2개소(진천2제, OO2제)는 홍수량이 적을 뿐만 아니라 개수로로 할 경우 개수로 폭이 좁아 산간 급경사면으로 제방 및 외측 경사면에서 시설내부로 다른 이물질이 유입되어 유지관리가 더 어려울 것으로 판단하여 구조형식 선정시 관련 전문가의 기술검토 회의2)를 거쳐 유지관리를 고려하여 직경 1,000mm∼1,200mm 크기의 강관으로 계획하였다.

 

14) 위와 같은 사안을 종합하면 피청구인의 행정처분은 위법하므로 취소되어야 한다.

 

 

3. 피청구인 주장요지

 

1) 청구인은 보링과 토목분야를 분리해서 발주를 해야 됨에도 불구하고 피청구인의 업무 착오로 청구인의 용역에 포함시켜 발주하여 보링 부분은 ㈜OO산업시험연구원에서 시행하였으며, 해당 업체에 대하여 행정제재를 해야 하는데 피청구인의 착오로 청구인에게 행정처분을 하였으므로 취소되어야 한다고 주장하나,

 

가) 용역계약 의뢰시 설계에 관한 모든 부분들을 일괄적으로 의뢰하여 종합적이고 체계적인 검토가 될 수 있도록 하는 것이 용역의 목적이라 할 것이며, 분리의 주장은 근거가 없으며, 청구인이 제출한 자료에 의하더라도 청구인이 갑, ㈜OO산업시험연구원이 을로서 계약되어 당사자간에 하도급계약이 체결되었음을 보여주고 있으며, 하도급계약시 하수급자의 책임은 원도급자에게 있다는 것은 명백하다 할 것이다.

 

나) 청구인의 하도급자인 ㈜OO산업시험연구원에서 조사한 2공의 조사공 중 1공의 문제점에 대하여 청구인은 현장 조건상의 문제점 및 숙련도의 문제 등을 들어 어쩔 수 없이 발생될 수밖에 없는 문제점이라는 주장은 결국 자신의 능력부족을 인정한 것으로 밖에 볼 수 없으며, 실시설계의 지층과 전혀 맞지 않은 1공의 책임은 결국 하도급을 준 원도급자인 청구인에게 있다고 보아야 한다.

 

2) 청구인은 홍수량 적용 오류에 관하여 학술적 근거에 의해 주변관측소 중에서 홍수량이 가장 큰 장흥관측소 강우자료를 사용하였으며, OO도 지구의 관할 관측소인 목포관측소를 지배관측소로 선정하여 계획수립을 하여야 한다는 피청구인의 주장은 오류라고 하나,

 

가)「확률강우량도 개선 및 보완연구, 2011 국토해양부」에서 분석한 확률강우량 분포도에서 나타난 결과에서도 OO지구가 위치하는 신안군의 경우 목포관측소 강우량을 적용하는 것이 타당한 것으로 나타나고 있다.

 

나) 설계강우량은 설계 홍수량을 산정하기 위한 기준강우량으로 설계목적에 따라 1시간, 1일, 2일 연속의 강우 지속시간에 해당하는 빈도별 확률강우량, 가능최대 강우량과 강우분포를 산정하여야 하며, 자료의 선정 및 수집(농업생산기반 정비사업 설계기준 2002)은 ①유역내와 인근의 모든 관측지점으로 티센망을 구성하여 면적평균강우량을 산정한다. ②설계빈도에 따라 20∼30년 이상의 연최대치 계열의 1시간, 1일, 2일 연속 최대강우자료를 수집한다. ③최근의 집중호우 자료를 고려해야 한다. ④과거 연최대치 강우량보다 최근의 연최대 강우량이 크게 나타나 확률분석에서 이상 값으로 처리될 수 있으나 이를 제외시키지 않고 포함시켜야 한다. ⑤특히 댐, 저수지와 배수시설이 건설된 이후에 그 지역에 설계빈도 이상의 강수량이 발생하였을 때, 그 강수량을 포함한 시계열 강수자료도 분석하고 상향조정된 설계 강수량으로 설계홍수량을 측정하고, 이에 안전하도록 배수구조물을 확장하여 보강하는 방안을 강구하도록 보완해야 한다고 되어 있고,

 

다) 여기에서 유역내와 인근의 모든 관측지점이라 함은 유역에 영향을 미치는 티센망(관측소간 영향 정도)에 위치한 관측지점을 의미하여 본 OO지구의 경우는 티센망을 구성한 결과 목포관측소에 해당된다. 한편 청구인의 논리에 따르더라도 앞부분에서 제시한 자료를 검토하였을 시 확률강우량이 많은 순서대로라면 해남관측소의 확률강우량을 적용해야 타당하다.

 

라) 한편 기본조사 시 홍수량을 산정한 기초데이터(장흥관측소)를 토대로 홍수량을 재검토한 결과 대율3제, 진천3제, OOO제는 기본홍수량이 당초 15.28㎥/sec, 3.92㎥/sec, 7.11㎥/sec이지만 재검토한 결과 31.7㎥/sec, 7.2㎥/sec, 13.9㎥/sec가 되어 청구인의 홍수량 산정이 잘못 산출되었음을 알 수 있다.

 

3) 청구인은 상부측 지시에 의한 부당한 제재라고 주장하나, 2012. 11. 9.농림축산식품부는 농업생산기반정비사업 총사업비 관리지침(농림축산식품부 훈령 제245호)에 따라 2012년 제3회 농업생산기반정비사업 총사업비 심의위원회를 개최하여 본 사업에 대한 기초지반조사 부실 및 홍수량 적용 오류 등으로 공사비가 과다하게 증액된 부분에 관하여 관련 규정에 따라 상응하는 조치를 취하도록 전라남도에 통보하였으며, 2012. 11. 22. 전라남도는 피청구인에게 이와 같은 사실을 통보하여 피청구인이 종합적인 검토작업을 거쳐 제재처분을 한 것으로 이는 상부의 지시가 아니라 처분권한이 피청구인에게 있으므로 청구인의 주장은 타당하지 않다 할 것이다.

 

4) 따라서 피청구인이 청구인에게 행한 부정당업자 입찰참가자격제한 처분은 관계 법령에 근거한 정당한 처분으로 이의 부당함을 주장하는 청구인의 청구는 기각되어야 한다.

 

가) 원도급자는 하수급인에 대한 모든 책임을 져야할 의무가 있다할 것이며, 목적물만을 보고 결국엔 하수급자에게 책임을 전가하는 것은 하도급공정화의 법률에도 위반되므로 청구인이 하도급에 대한 책임을 져야하며, 기본조사 강우관측소 선정의 문제와 관련하여서도 강우관측소 선정은 티센망에 의하여 선정하여야 하나 임의대로 장흥관측소를 선정하였다.

 

나) 기본조사 설계홍수량 산정시 문제점과 관련하여 강우분포 적용을 Huff 분포로 적용하였다하나 홍수량 계산에서 설계강우량을 전진형으로 재배치하여 설계홍수량이 과소 산정되었으며, Huff분포 적용시 임계지속시간별 홍수량 차이가 크므로 10분단위의 임계지속시간별 홍수량을 산정하여 첨부 홍수량이 가장 큰 시간을 임계지속시간으로 결정하여 설계홍수량을 적용하여야 하나 지속시간 24시간 홍수량만 산정하여 과소 산정되었다.

 

다) 여수토 방수로 구조형식의 문제점과 관련하여, 여수토 방수로는 저수지의 중요 시설물로서 홍수시 배제가 원활하여야 하나 관수로로 계획되어 있어 유역에서 흘러온 협잡물에 의해 홍수시 막힐 우려가 있어 재해 위험이 있으므로 개수로로 계획되어야 함에도 불구하고 기본용역시 관수로로 계획되어 실시 설계에서 개수로로 재설계되다보니 공사비 증액에 크게 영향을 미치게 되었다.

 

 

4. 사건의 위법 부당여부 판단

 

가. 사실의 인정

 

1) 피청구인은 2010. 4. 21. 청구인과 OO지구 지표수보강 개발사업 기본계획 용역을 체결(계약금액 170,587천원, 용역기간 ‘10. 4. 26∼8. 23.)하였고3), 청구인은 2010. 6. 28. ㈜OO시험연구원과 O○지구 지표수 보강개발사업 지반조사 및 실내시험 용역계약(계약금액 13,750천원)을 체결하였다.

 

2) 2012. 11. 9. 농림축산식품부장관은 농업생산기반정비사업 총사업비 관리지침(농림수산식품부 훈령 제245호)에 따라 2012년 제3회 농업생산기반정비사업 총사업비 심의위원회를 개최하여 OO지구 OOO보강개발사업에 대한 기초지반조사 부실 및 홍수량 적용 오류 등으로 공사비가 과다하게 증액된 부분(당초 총공사비 17,600백만원, 변경 20,902백만원<증3,302백만원>)에 관하여 관련 규정에 따라 경위를 조사하고 이에 상응하는 조치를 취하도록 전라남도지사에게 통보하였으며, 2012. 11. 22. 전라남도지사는 피청구인에게 이와 같은 사실을 통보하여 이에 상응하는 조치를 취하도록 하였다.

 

3) 피청구인은 전라남도지사로부터 2012. 11. 22. 이와 같은 사실을 통보받고 자체적으로 사실관계 확인, 법률 검토를 마친 후 2013. 3. 11. 청구인에게 2013. 3. 21. 14:00에 청문을 실시한다는 처분사전통지서(청문실시 통지)를 통보하였다.

 

4) 청구인은 2013. 3. 14. 피청구인에게 부정당업자 제재처분과 관련하여 의견(의견 요지, OO OO지구 지표수보강개발사업 기본계획수립용역에 대한 의견)을 제출하였고, 2013. 3. 18. 의견서 증빙자료를 추가로 제출하였으며, 2013. 3. 19. 피청구인에게 처분사전 통지에 따른 관련자료(실시설계도면, 사업비 예산서, 수량산출서, 실시설계 지반조사보고서 등)를 요청하고 2013. 3. 21. 청문 당일에는 의견서(기본계획과 설계, 지반조사 부문, 홍수량 부문 등)를 추가로 제출하였다.

 

5) 피청구인은 2013. 4. 26. 입찰참가 자격제한 1월(2013. 4. 26 ∼ 5. 25.) 처분을 하였고, 청구인은 2013. 5. 9. 행정심판 및 집행정지를 청구하여 2013. 5. 15. 집행정지 인용 결정을 받았다.

 

 

나. 이 사건 처분의 위법 ․ 부당 여부

 

1) 공법 적용상의 문제점을 검토하기 위해서는「건설기술관리법 시행령」제21조 제4항에 의거 시군구의 경우 총공사비가 50억원 이상인 건설공사의 공법변경 등 중대한 설계변경의 적정성에 관한 사항은 설계자문위원회의 심의를 받아야 하나, 이 사건의 요지는 피청구인이 ‘기본계획 시 기초 지반부실 및 홍수량 적용오류 등으로 공사비가 과다하게 증액’되었다고 하면서 설계자문위원회의 심의를 받지 않고 임의로 판단하여 발생하였으며, 또한 행정처분의 사전통지, 청문, 행정처분에 이르기까지 공사비가 과다하게 증액되었다는 관련 자료의 실체(행정처분 근거 제시 못함)가 없어 위법한 행정처분이라고 청구인이 주장하므로 이에 대하여 살펴보면,

 

가) 「건설기술관리법 시행령」제21조 제4항 제3호는 ‘시군구의 경우 총공사비가 50억원 이상인 건설공사의 공법변경 등 중대한 설계변경의 적정성에 관한 사항’은 관계 전문가로 구성된 설계자문위원회의 심의를 받도록 되어 있고,「지방자치단체 입찰 및 계약집행기준 제13장 공사계약 일반조건」(안전행정부예규 제2호, 2013. 3. 26.) 제6절 7. 가. 에 의하면, ‘설계변경을 하는 경우 그 변경사항이 목적물의 구조변경 등으로 인하여 안전과 관련이 있을 때에는 하자발생시 책임한계를 명확히 하기 위하여 당초 설계자의 의견을 들어야 한다’고 규정되어 있는바,

 

나) 당사자가 제출한 자료에 의하면 피청구인은 이 사건의 경우 총공사비가 50억원 이상이고 건설공사의 공법변경 등 중대한 설계변경이 필요한 사항임에도 불구하고 관계 전문가로 구성된 설계자문위원회의 심의를 받지 않았을 뿐만 아니라 당초 설계자인 청구인의 의견을 듣지 않고 행정처분한 사실을 인정할 수 있다. 피청구인은 행정처분을 위한 사전통지, 청문 등 일련의 행정절차를 진행하면서 청구인이 공사비가 과다하게 증액되었다는 자료를 요구하였으나 이러한 자료의 제출 요청에 응하지 아니하였고, 또한 피청구인은 청구인의 실시계획 성과물 자료제출 요구에 응하지 않아 청구인이 실시계획 성과물을 확인하지 못하여 기본계획이 잘못되었는지 여부에 대한 실체(실시설계 성과물)도 없는 상태에서 행정처분을 한 사실을 인정할 수 있고, 기본계획으로 인해「지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행령」제92조 제1항 제20호의 손해(물적 또는 인적 피해)를 끼친 상황이 초래되지 않았고, 실시설계 과정에서 공법 변경 등으로 인하여 기본계획이 변경될 수 있으나 그렇다고 기본계획이 잘못된 것은 아니므로 청구인이 추후 기본계획을 수정할 수 있어 피청구인의 처분은 타당하지 않다 할 것이다.

 

2) 홍수량 산정과 관련하여 피청구인은「확률강우량도 개선 및 보완연구, 2011 국토해양부」에서 분석한 확률강우량 분포도에서 나타난 결과에서도 OO지구가 위치하는 신안군의 경우 목포관측소 강우량을 적용하는 것으로 나타났으며, 실제로 기본조사 시 홍수량을 산정한 기초데이터(장흥관측소)를 토대로 홍수량을 재검토한 결과 대율3제, 진천3제, OOO제는 기본홍수량이 당초 15.28㎥/sec, 3.92㎥/sec, 7.11㎥/sec이지만 재검토한 결과 31.7㎥/sec, 7.2㎥/sec, 13.9㎥/sec가 되어 청구인의 홍수량 산정이 잘못 산출되었다고 주장하므로 이에 대하여 살펴보면,

 

가) 농림축산식품부에서 발행한「농업생산 기반정비사업 계획 설계기준, 배수편」에 의하면 홍수량은 기상자료를 검토하여 관할 관측소는 목포이나 주변 여러 관측소 자료를 종합비교 검토하여 결정하도록 되어 있으므로 청구인은 학술적 근거에 의해 주변관측소 중에서 홍수량이 가장 큰 장흥관측소 강우자료를 사용하였으므로, OO도 지구의 관할 관측소는 목포관측소이므로 목포관측소를 지배관측소로 선정하여 계획․수립하여야 한다는 피청구인의 주장은 타당하지 않으며, 홍수량 산정과 관련하여 농림축산식품부에서 규정한「농업생산 기반정비사업 계획 설계기준, 2002 필댐편」의 적용 범위에 맞지 않게 설계기준을 적용할 경우 기술심의 및 자문을 받도록 규정하고 있어 청구인은 피청구인의 주장과 달리 농림축산식품부에서 규정한 위 설계기준에 의거 OO지구 지표수 보강개발사업 기본계획을 수립하고 200년 확률빈도를 적용하였으므로 피청구인의 주장은 타당하지 않다.

 

나) 청구인이 수행한 용역기간은 2010. 4. 26.∼8. 23.이므로 피청구인의 주장처럼 용역 이후에 발행된 보고서인「확률강우량도 개선 및 보완연구, 2011 국토해양부」를 적용할 수 없으며, 또한 피청구인은 ‘기초데이터를 재검토한 결과 홍수량이 잘못 되었다’고 하나 피청구인이 분석한 자료는 ‘강우 분포형 Huff'를 적용한 것으로 판단하였으나 청구인은 Huff 분포형을 적용하지 않았으며, Huff 분포형이 전진 배치된 사실이 없을 뿐만 아니라 청구인이 수행한 기본계획에서는 농림축산식품부에서 규정한「농업생산 기반정비사업 계획 설계기준, 2002 필댐편」에 따라 IDF 분포를 적용4)한 것으로서 피청구인이 분석한 강우 Huff는 본 사업지구와 무관한 강우분포형이므로 피청구인의 주장을 받아들일 수 없다할 것이다.

 

3) 청구인은 보링과 토목용역분야 분리 불가 및 보링결과의 추정과 관련하여 과업지시서에 명시되어 있지 않은 경우에는 벌점 검토대상이 아니므로 행정처분은 형평성을 결여한 처분이며, 기초 지반조사 및 시험의 부실로 공사비가 과다하게 증액되었다는 주장은 사실과 다르다고 하므로 이에 대하여 살펴보면,

 

가) 피청구인의 부실한 조사계획(구체적으로 과업지시서에 조사시험 시방규정 및 수량, 위치가 없음)에 따라 청구인이 제당 206m에 2공만을 계획하여 발주처와 협의하여 보링위치를 결정하고 전문기관인 ㈜한국기술시험연구원에서 실시한 시험자료를 제출받아 지하 암반선을 추정하였는바, 기초지반 면적의 범위가 1ha를 상회하므로 단순히 2공만으로 지하지반의 지층변화가 심하고 깊은 지하의 암반선을 정확하게 추정 하는 것 자체가 불가능한 조사가 될 수밖에 없으며5), 보링(기초지반조사)과 토목분야를 분리하여 발주하여야 함에도 분리발주하지 않았고 무엇보다도 당초의 설계 내용에 없는 사항을 피청구인과 협의하여 청구인이 자담으로 지반조사를 실시하였기 때문에 청구인의 잘못된 지반조사로 규정하여 청구인에게 책임을 귀속시킬 수는 없다할 것이다.

 

나) 또한 「지방자치단체 입찰 및 계약집행기준 제13장 공사계약 일반조건」(안전행정부예규 제2호, 2013. 3. 26.) 제6절 3. 가. 나. 에 의하면, ‘계약상대자는 공사의 이행 중 지질, 용수, 지하매설물 등 공사현장의 상태가 설계서와 다른 사실을 발견한 때에는 지체 없이 설계서에 명시된 현장 상태와 상이하게 나타난 현장상태를 기재한 서류를 작성하여 계약담당자와 공사감독관에게 동시에 이를 통지해야 한다. 계약담당자는 통지를 받은 즉시 현장을 확인하고 현장상태에 따라 설계서를 변경해야 한다’고 되어 있으므로, 이 사건의 경우 기초지반 암반은 기본계획 및 실시계획 용역 중의 조사로는 정확한 추정이 불가능하고 불가항력적인 부분이 많아 위의 예규에서 규정한 대로 공사 도중에 정산하도록 되어 있으므로 청구인에게 일방적으로 책임을 물을 수는 없다할 것이다.

 

5. 결 론

 

그렇다면 청구인의 청구는 이유 있다고 인정되므로 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 재결한다.

 

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