건축허가처분 의무 이행청구 사례 검토

 

 

중앙행정사(대표번호 1811-1837)는 건축허가 및 개발행위허가 신청과 관련 행정기관의 잘못된 처분으로 인한 피해구제를 위한 의견서 작성, 이의신청, 행정심판 청구서류 작성과 제출업무를 대행해드립니다.

 

법에 따른 자신의 권익을 지키기 위해서는 법이 보호하는 이익을 제대로 이해하고 법리와 증거를 통해 이를 제대로 주장하는 서류를 작성하는 것이 가장 중요합니다.

 

전문가와 함께 대응할 경우 행정기관의 잘못된 처분으로 인한 권익피해 구제 가능성이 높아질 수 있습니다.

 

1. 사건개요

 

청구인은 ○○시 ○○구 ○○동 산 ○○-○지상 건축허가 신청을 하였으나, 피청구인은 2015. 7. 22. ○○산 일대에 남북으로 걸쳐 지정된 도시자연공원구역과 ○○택지개발지구와 접하고 있는 녹지축의 부분적 단절로 ○○택지개발지구 및 주변자연환경과 환경적․경관적으로 부조화되고, 근린공원 내 도로는 보행자 통행 목적이 우선되어야 할 것이므로 도로폭원 완화 부적합으로 도시계획위원회에서 부결되었다는 이유로 위 신청에 대하여 불허가처분을 하였다.

 

청구인은 경기도 행정심판위원회에 위 불허가처분에 대한 취소청구를 제기하였고, 2016. 3. 30. 인용재결을 받았다. 2016. 11. 1., 같은 달 25. 및 2017. 7. 14. 인용재결의 취지에 따른 건축허가처분을 하여 줄 것을 피청구인에게 요청하였으나, 피청구인은 행정소송에서 최종적인 판결이 선고될 때까지 건축허가를 해줄 수 없다고 회신하였다.

 

2. 청구인 주장

 

1) 청구인은 2015. 4. 14. ○○시 ○○구 ○○동 산 ○○-○상에 연면적 6,474.75㎡ 규모의 노유자시설 건축을 위한 사전결정을 신청하였고, 피청구인은 관련법에 따른 협의 후 2015. 5. 19. 청구인에게 사전결정서를 교부하였으며,

이후 청구인은 2015. 6. 4. 이 사건 신청지에 연면적 6,364.01㎡ 규모의 노유자시설의 건축허가를 신청하자, 피청구인은 관련법 협의 요청 후 2015. 7. 14. 도시계획위원회의 부결에 따른 부동의 회신을 해옴에 따라 2015. 7. 22. 건축허가 신청 불가처분을 하였다.

이에 청구인은 위 처분에 대하여 행정심판을 제기하였고, 경기도 행정심판위원회에서 피청구인의 불허처분을 취소하는 인용재결을 받았다.

위원회의 인용재결이 있은 후 청구인은 수차례 피청구인에게 건축허가 이행촉구를 하였으나 부작위로 방치하였고,

마을 주민들이 2016. 8. 29. 수원지방법원에 재결취소소송을 제기하자 이를 이유로 부작위로 일관하여 오고 있어 청구인은 막대한 손해를 입어 경영상 어려움을 회복할 수 없는 상태에 빠지게 될 지경에 이르러 이 사건 청구를 제기하게 되었다.

2) 청구인은 이 사건 신청지에 건축허가가 가능한지 여부를 확인하기 위하여 피청구인에게 건축허가 사전결정신청을 하였고,

피청구인은 이에 따라 청구인의 신청이 관련법에 저촉이 없는지 관련 법 협의를 하고, 개발행위 관련 협의를 거쳐 청구인에게 ‘적합’으로 사전결정서를 교부하였다.

청구인은 위 사전결정을 신뢰하고 막대한 자금을 투입하여 피청구인에게 건축허가신청을 하였으나, 피청구인은 도시계획위원회에서 부결되었다는 이유로 이에 대하여 불허가처분을 하였다.

당시 피청구인의 처분사유는

① ○○산 일대에 남북으로 거쳐 지정된 도시자연공원구역과 ○○택지개발지구와 접하고 있는 양호한 녹지축의 부분적 단절로 ○○택지개발지구 및 주변자연환경과 환경적․경관적으로 부조화하고,

② 근린공원이용자 및 ○○산 등산객 보행안전, ○○산과 연결된 양호한 녹지보전을 목적으로 조성된 근린공원의 공간적 특성 및 조성목적을 고려할 경우 근린공원 내 도로는 보행자 통행 목적이 우선되어야 할 것으로 판단되므로 도로폭원 완화 부적합하다는 것이었다.

 

3) 이에 대하여 경기도행정심판위원회는 위 처분을 취소하는 인용재결을 하였는바, 이 사건 건축행위를 위한 부지조성으로 녹지가 일부 훼손되는 것은 분명하나 녹지축이 부분적으로 단절된다고 보기 어렵고,

이 사건 건축으로 인하여 자연환경 및 미관 훼손 등 주변환경의 경관과 조화를 이루지 못하고, 인근 주택지의 주거환경이 악화될 것으로 판단한 것은 막연한 예상으로 적법한 처분으로 보기 어려우며,

도로폭원이 부적합하다는 부분에 대하여 이 사건 신청지로 진입하기 위한 도로는 법령상 아무런 문제가 없고, 나아가 피청구인이 건축허가 사전결정에서 적합으로 결정되자 적지 않은 금원을 투입한 사실이 인정되므로, 불허가처분은 신뢰보호원칙에 반하는 위법한 처분이라고 하였다.

이와 같은 사유로 경기도 행정심판위원회에서 인용재결을 받아, 청구인이 거듭 이행청구를 하였음에도 피청구인은 부작위로 일관하고 있는바, 이는 행정심판 인용재결의 기속력에 반하는 것이다.

4) 아울러 마을주민들이 인용재결의 취소를 구하는 소송을 제기하여 ○○지방법원에서 1심 기각판결을 받았음에도 피청구인은 여전히 부작위로 일관하고 있다.

법원에서는 건축규모와 관련하여 이 사건 시설 대부분이 지상1층 단독주택이므로 높이가 높지 않고, 진입도로 역시 법령에 적합하며, 이 사건 사전결정에 진출입도로의 폭이 6m 미만이어서 개발행위허가를 할 수 없다는 취지의 조건이 부가되어 있어 신뢰보호원칙은 적용될 수 없으나 다른 사유들로 충분히 재결의 정당성이 인정되며,

이 사건 시설이 건축되는 경우 ○○산 정상부분을 조망할 수 없게 될 것으로 보이나 이러한 조망이익이 법적으로 보호받을 수 있는 이익이라고 인정하기에 부족하다고 지적하였다. 그런데도 피청구인은 법원을 핑계로 청구인의 이행촉구를 거부하고 있다.

5) 행정심판 인용재결은 심판청구의 청구인은 물론 피청구인인 행정청 그 밖의 관계행정청을 구속하는 효력을 발생하므로, 피청구인은 재결의 내용을 실현하여야 할 의무를 지게 되는 것이다.

이에 따라 청구인은 인용재결 후 수차례 이행촉구를 하였음에도 재결의 취지에 따라 건축허가를 하지 않고 방치하고, 마을 주민 몇 명이 재결취소를 구하는 소송을 제기하자 이를 이유로 부작위로 일관하고 있다.

 

3. 피청구인 주장

 

1) ○○지방법원은 이 사건 사전결정에 진출입도로의 폭이 6m 미만이어서 개발행위허가를 할 수 없다는 취지의 조건이 부가되어 있음은 원고가 사전결정을 신뢰하여 개발행위허가를 받을 것이라고 기대하였음을 전제로 한 신뢰보호원칙이 적용될 수 없다고 인정하였다.

당초 행정심판 재결의 첫 번째 이유인 신뢰보호원칙 위배를 부정한 이상 향후 2심 및 대법원 판결에서 행정심판 재결이 번복될 가능성이 있다. 따라서 행정심판위원회 재결의 적법성을 다시 살펴볼 필요가 있다.

2) 이 사건 신청지는 도시관리계획상 자연녹지지역으로 국토계획법 시행령 제55조 제1항 제1호 가목 규정에 따라 개발행위의 규모가 1만제곱미터를 초과하여 같은 법 시행령 제57조 규정에 의거 도시계획위원회 심의를 받았다.

심의 결과 이 사건 개발행위는

○○산 일대에 남북으로 거쳐 지정된 도시자연공원구역과 ○○택지개발지구와 접하고 있는 양호한 녹지축의 부분적 단절로 ○○택지개발지구 및 주변 자연환경과 환경적․경관적으로 부조화되며,

근린공원 이용자 및 ○○산 등산객의 보행안전, ○○산과 연결된 양호한 녹지보전을 목적으로 조성된 근린공원의 공간적 특성 및 조성목적을 고려할 경우 근린공원 내 도로는 보행자 통행 목적이 우선되어야 할 것으로 판단되므로 도로폭원 완화가 부적합하다는 것이다.

행정심판위원회에서는 ○○산 일대에 남북으로 거쳐 지정된 도시자연공원구역과 ○○택지개발지구와 접하고 있는 양호한 녹지축의 부분적 단절로 주변환경과의 부조화가 있다고 볼 수 없다고 판단하였으나, 도시계획위원회 심의는 도시계획에 관한 내용을 다루므로 그 성격상 막연할 수밖에 없고, 이러한 이유로 도시계획위원회 심의위원은 관련분야 전문가로 구성되는 것이다. 한편 이 사건 신청지는 백두대간 산줄기인 한남정맥에 해당되는 역사적 가치가 있는 곳이며, 법정보호종을 포함하여 각종 동식물이 서식하고 있다.

3) 아울러 도로폭원 완화 부적합에 대해서는 너비 6미터의 도로는 소로에 해당하여 승용차의 교행이 가능한 도로이므로, 도로 폭 완화 부적합에 관한 주장은 납득하기 어렵다고 하였으나, 이 사건 신청지의 진입도로는 근린공원을 관통하며, 공원이용자 등산객이 주로 이용하고 있으나 노인복지시설이 입지하게 될 경우 교통량이 크게 증가하여 공원이용자의 안전과 생명을 위협할 것인 바, 도시계획위원회의 심의결과는 보편타당한 것으로 판단하고 있다.

또한 건축법 제10조 제4항에 따라 이 사건 신청지에 대하여 주변환경이나 진입도로 등을 미리 확인하여 건축허가가 가능하다고 통지하였음에도 이를 뒤엎고 주변환경과 진입도로를 이유로 이 사건 처분을 하는 것은 행정의 신뢰보호원칙에 위배된다고 판단하였으나, 소송에서 이 부분은 이유 없음이 확인되었다.

4) 위와 같은 내용을 종합하여 볼 때, 피청구인의 건축허가 불허가처분은 재량권을 일탈남용한 행위가 아닌 적법한 처분이며, 주민이 제기한 행정소송에서 행정심판위원회의 재결이 번복될 가능성이 있으므로, 행정소송이 종결될 때까지 청구인의 건축허가를 보류하는 것은 부작위가 아니라 적법한 조치이다.

 

4. 이 사건 처분의 위법․부당여부

 

가. 관계법령

【행정심판법】

제49조(재결의 기속력 등) ① 심판청구를 인용하는 재결은 피청구인과 그 밖의 관계행정청을 기속(羈束)한다.

② 당사자의 신청을 거부하거나 부작위로 방치한 처분의 이행을 명하는 재결이 있으면 행정청은 지체 없이 이전의 신청에 대하여 재결의 취지에 따라 처분을 하여야 한다.

③ 신청에 따른 처분이 절차의 위법 또는 부당을 이유로 재결로써 취소된 경우에는 제2항을 준용한다.

④ 법령의 규정에 따라 공고하거나 고시한 처분이 재결로써 취소되거나 변경되면 처분을 한 행정청은 지체 없이 그 처분이 취소 또는 변경되었다는 것을 공고하거나 고시하여야 한다.

⑤ 법령의 규정에 따라 처분의 상대방 외의 이해관계인에게 통지된 처분이 재결로써 취소되거나 변경되면 처분을 한 행정청은 지체 없이 그 이해관계인에게 그 처분이 취소 또는 변경되었다는 것을 알려야 한다.

 

나. 판 단

1) 인정사실

건축불허가처분서, 재결서, 판결문, 각 재결처분에 따른 이행 독촉, 각 민원회신에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다.

가) 청구인은 ○○시 ○○구 ○○동 산 ○○-○지상 건축허가 신청을 하였으나,

피청구인은 2015. 7. 22. ○○산 일대에 남북으로 거쳐 지정된 도시자연공원구역과 ○○택지개발지구와 접하고 있는 녹지축의 부분적 단절로 ○○택지개발지구 및 주변자연환경과 환경적․경관적으로 부조화되고,

근린공원 내 도로는 보행자 통행 목적이 우선되어야 할 것이므로 도로폭원완화 부적합으로 도시계획위원회에서 부결되었다는 이유로 위 신청에 대하여 불허가처분을 하였다.

나) 청구인은 경기도 행정심판위원회에 위 불허가처분에 대한 취소청구를 제기하였고, 2016. 3. 30. 인용재결을 받았다.

다) 이에 인근 주민 3인이 ○○○○○○○위원회를 상대로 인용재결의 취소를 구하는 행정소송을 제기하였고, ○○지방법원은 2017. 6. 15. 원고 청구 기각판결을 선고하였다.

라) 청구인은 2016. 11. 1., 같은 달 25. 및 2017. 7. 14. 인용재결의 취지에 따른 건축허가처분을 하여 줄 것을 피청구인에게 요청하였으나, 피청구인은 행정소송에서 최종 판결이 선고될 때까지 건축허가를 해줄 수 없다고 회신하였다.

2) 「행정심판법」 제49조에 의하면, 심판청구를 인용하는 재결은 피청구인과 그 밖의 관계 행정청을 기속하며, 당사자의 신청을 거부하거나 부작위로 방치한 처분의 이행을 명하는 재결이 있으면 행정청은 지체 없이 이전의 신청에 대하여 재결의 취지에 따라 처분을 하여야 한다고 규정하고 있다.

3) 이 사건의 쟁점은

피청구인의 주장과 같이 인근 주민 3인이 ○○○○○○○위원회를 상대로 제기한 건축허가불가처분취소재결 취소청구의 소가 종결할 때까지 청구인의 건축허가를 보류하는 것이 적법하거나 정당한 것인지 여부이므로

이를 살펴보면, 피청구인이 스스로 인정하는 바와 같이 위 건축허가불가처분취소재결 취소청구의 1심 판결에서도 ○○○○○○○위원회의 인용재결이 정당하다는 취지로 선고된 상태이고,

달리 제출한 자료를 모두 살펴보더라도, 위 인용재결의 효력을 정지하거나 거부할 만한 특별한 사정이 존재한다고 볼 수 없으므로, 피청구인의 주장은 이유가 없고,

위 ○○○○○○○의 인용재결에 따라서 청구인이 신청하는 건축허가신청에 대하여 이를 처리하지 않고 보류하고 있는 피청구인의 업무처리는 위법·부당한 부작위에 해당된다.

 

5. 결 론

 

그렇다면 청구인의 이 사건 심판청구는 이유 있다고 인정되므로 주문과 같이 재결한다.

 

중앙행정사(대표번호 1811-1837)는 행정기관의 잘못된 처분에 대한 이의신청, 행정심판 청구서류 작성과 제출업무를 대행해드립니다.

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