오늘 포스팅할 내용은 행정기관이 건축허가 취소처분을 하면서 거쳐야할 청문 통지 등을 송달하였으나 송달불능으로 반송되자 추가송달 등 노력없이 공시송달한후 건축허가 처분을 한 사례입니다.
이에 대해 행정심판위원회는 이러한 공시송달이 행정절차법에서 정한 공시송달의 요건을 갖추지 못한 부적법한 송달로서 송달의 효력이 없으므로, 이 사건 처분을 함에 있어 필요한 사전통지절차 및 청문절차가 적법하게 진행되었다고 볼 수 없다는 이유로 건축허가 취소처분이 위법 부당하다며 취소하는 인용재결을 하였다.
1. 사건 개요 및 주문
피청구인은 청구인들이 건축허가를 받은 날로부터 2년 이상 경과하였음에도 건축공사에 착수하지 아니하였다는 사유로 건축허가 취소 사전통지를 하였으나 문건이 반송되자 공시송달 및 청문을 거쳐 건축허가를 취소처분을 하였다.
이에 대해 청구인은 건축허가 취소처분 취소를 청구하는 행정심판을 제기하였고 행정심판위원회는 주문과 같이 인용 재결하였다.
주문
피청구인이 2017. 5. 19. 청구인들에 대하여 한 건축허가 취소처분을 취소한다.
2. 청구인 주장
1) 청구인들은 〇〇시 〇〇구 〇〇면 〇〇리 〇〇〇-〇번지외 6개 필지상에 (이하 ‘이 사건 토지’)상에 1, 2종 근린생활시설 신축목적으로 피청구인으로부터 2014. 4. 16. 건축허가를 받았다. 청구인들은 부지공사 진행 중 공사가 지연되어 있는 상황에서 건축허가가 취소됨으로써 피청구인으로부터 원상복구명령을 받았다.
2) 청구인들은 2017. 3. 10. 피청구인측으로부터 빠른 현장마무리를 하라는 전화독촉을 받기는 하였으나 건축허가취소처분 사전통지서를 받지 못했다. 청구인들은 거부처분에 대한 이의신청을 하였고 2017. 5. 23. 이의신청에 대한 회신을 받았다.
3) 피청구인은 청구인들이 건축허가를 받은 날로부터 2년 이상 경과하였음에도 건축공사에 착수하지 않아 건축허가 취소사유에 해당하여 대표자 김〇〇에게 취소처분 사전통지를 하였으나 반송되어 공시송달을 거쳐 건축허가 취소 처분을 한 것은 적법하다고 주장한다.
그러나 김〇〇은 건축허가 취소 처분 사전통지서를 받지 못했다. 또한 대법원 판례에 의할 때 수취인부재로 송달불능이 되었다는 사정만으로 공시송달 요건을 갖추었다고 할 수도 없다.
4) 대법원 판례와 관계법령에 의하면 행정청이 침해적 행정처분을 할 때에 그 처분의 근거 법령 등에서 청문을 실시하도록 규정하고 있다면 예외적인 경우에 해당하지 않는 한 청문을 실시하여야 한다.
또한 건축법 제86조에 의하면 피청구인은 제79조에 따라 허가나 승인을 취소하려면 청문을 실시하여야 한다. 그러나 피청구인은 청문을 하지 아니하고 청구인들의 건축허가 취소처분을 하였다.
3. 피청구인 주장
1) 건축허가 취소 이전인 2016. 4. 4. 피청구인이 청구인에게 발송했던 현장 수해방지를 위한 처리계획 제출 문건을 건축허가 신청서 상에 기재된 주소지로 발송하였던 점을 감안하면 청구인이 건축허가 신청서에 기재된 주소지에 주거를 두고 있음을 알 수 있다.
마찬가지로 피청구인은 청구인에게 건축허가 신청서에 기재된 주소지로 건축허가 취소 문건을 송달하였으며 이는 2017. 3. 16. 송달 완료되었다. 따라서 피청구인은 청구인이 주거를 두고 있는 주소지에 건축허가 취소 사전통지서를 2회 발송하였으나 송달되지 않음으로써 공시송달하였으므로 청구인의 주장은 부당하다.
2) 청구인은 건축허가를 받고 2년내에 착공신고를 하지않아 건축허가 취소사유에 해당되었다. 이에 피청구인은 취소처분을 하기 전에 그동안 청구인이 정상적으로 문건을 수령하였던 기 주소지이면서 건축허가 신청서에 기재된 주소로 사전통지 및 청문 알림통지서를 발송하였지만 송달되지 않아 공시송달 절차를 거쳐 청문을 실시하였으므로 청문을 생략한 것이 아니며 청문을 실시하고 건축허가 취소처분을 한 것으로 적법한 절차를 거친 행정처분이다.
4. 이 사건 처분의 위법․부당여부
가. 관계법령
【건축법】
제11조(건축허가) ① 건축물을 건축하거나 대수선하려는 자는 특별자치시장·특별자치도지사 또는 시장·군수·구청장의 허가를 받아야 한다. 다만, 21층 이상의 건축물 등 대통령령으로 정하는 용도 및 규모의 건축물을 특별시나 광역시에 건축하려면 특별시장이나 광역시장의 허가를 받아야 한다.
⑦ 허가권자는 제1항에 따른 허가를 받은 자가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 허가를 취소하여야 한다. 다만, 제1호에 해당하는 경우로서 정당한 사유가 있다고 인정되면 1년의 범위에서 공사의 착수기간을 연장할 수 있다. <개정 2014.1.14.>
1. 허가를 받은 날부터 1년(「산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률」 제13조에 따라 공장의 신설·증설 또는 업종변경의 승인을 받은 공장은 3년. 다만, 농지전용허가 또는 신고가 의제된 공장의 경우에는 2년) 이내에 공사에 착수하지 아니한 경우
2. 제1호의 기간 이내에 공사에 착수하였으나 공사의 완료가 불가능하다고 인정되는 경우
제79조(위반 건축물 등에 대한 조치 등) ① 허가권자는 대지나 건축물이 이 법 또는 이 법에 따른 명령이나 처분에 위반되면 이 법에 따른 허가 또는 승인을 취소하거나 그 건축물의 건축주·공사시공자·현장관리인·소유자·관리자 또는 점유자(이하 "건축주등")에게 공사의 중지를 명하거나 상당한 기간을 정하여 그 건축물의 철거·개축·증축·수선·용도변경·사용금지·사용제한, 그 밖에 필요한 조치를 명할 수 있다.
② 허가권자는 제1항에 따라 허가나 승인이 취소된 건축물 또는 제1항에 따른 시정명령을 받고 이행하지 아니한 건축물에 대하여는 다른 법령에 따른 영업이나 그 밖의 행위를 허가·면허·인가·등록·지정 등을 하지 아니하도록 요청할 수 있다. 다만, 허가권자가 기간을 정하여 그 사용 또는 영업, 그 밖의 행위를 허용한 주택과 대통령령으로 정하는 경우에는 그러하지 아니하다. <개정 2014.5.28.>
③ 제2항에 따른 요청을 받은 자는 특별한 이유가 없으면 요청에 따라야 한다.
④ 허가권자는 제1항에 따른 시정명령을 하는 경우 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 건축물대장에 위반내용을 적어야 한다.
제86조(청문) 허가권자는 제79조에 따라 허가나 승인을 취소하려면 청문을 실시하여야 한다.
【행정절차법】
제14조(송달) ① 송달은 우편, 교부 또는 정보통신망 이용 등의 방법으로 하되, 송달받을 자(대표자 또는 대리인을 포함한다.)의 주소·거소·영업소·사무소 또는 전자우편주소(이하 "주소등")로 한다. 다만, 송달받을 자가 동의하는 경우에는 그를 만나는 장소에서 송달할 수 있다.
② 교부에 의한 송달은 수령확인서를 받고 문서를 교부함으로써 하며, 송달하는 장소에서 송달받을 자를 만나지 못한 경우에는 그 사무원·피용자 또는 동거인으로서 사리를 분별할 지능이 있는 사람(이하 이 조에서 "사무원등")에게 문서를 교부할 수 있다. 다만, 문서를 송달받을 자 또는 그 사무원등이 정당한 사유없이 송달받기를 거부하는 때에는 그 사실을 수령확인서에 적고, 문서를 송달할 장소에 놓아둘 수 있다.
③ 정보통신망을 이용한 송달은 송달받을 자가 동의하는 경우에만 한다. 이 경우 송달받을 자는 송달을 받을 전자우편주소 등을 지정하여야 한다.
④ 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 송달받을 자가 알기 쉽도록 관보, 공보, 게시판, 일간신문 중 하나 이상에 공고하고 인터넷에도 공고하여야 한다.
1. 송달받을 자의 주소등을 통상적인 방법으로 확인할 수 없는 경우
2. 송달이 불가능한 경우
⑤ 행정청은 송달하는 문서의 명칭, 송달받는 자의 성명 또는 명칭, 발송방법 및 발송 연월일을 확인할 수 있는 기록을 보존하여야 한다.
나. 판 단
1) 인정사실
가) 청구인들은 2014. 4. 16.자로 〇〇시 〇〇구 〇〇면 〇〇리 〇〇〇4-번지 외 6필지 상에 제2종 근린생활시설(사무소) 및 제1종 근린생활시설(소매점) 건축을 목적으로 하는 건축허가(개발행위, 농지, 산지전용허가 의제)를 받았다.
나) 피청구인은 장기 미착공, 미준공 건축허가 취소처분 사전통지 및 청문실시 알림(2016. 7. 28.자)을 청구인에게 발송하였으나 이는 2016. 8. 18. 반송되었다.
다) 피청구인은 위 나)항의 내용을 2016. 12. 1. 부터 같은 달 21. 까지 공시송달하였다.
라) 피청구인은 장기 미착공, 미준공 건축허가 취소처분 사전통지 및 청문실시 알림(2017. 1. 23.자)을 재차 청구인에게 발송하였으나 이는 2017. 2. 2. 반송되었다.
마) 피청구인은 청구인들이 건축허가를 받은 날로부터 2년 이상 경과하였는데도 공사에 착수하지 않았다는 사유로 2017. 2. 16. 위 가)항 건축허가를 취소하였다. (2017. 3. 16. 송달완료)
바) 피청구인은 청구인들의 마)항 취소처분에 대한 이의신청을 받아들이지 아니하는 취지의 회신을 2017. 5. 19.자로 하였다.
2) 「건축법」에 의하면 건축물을 건축하거나 대수선하려는 자는 특별자치시장·특별자치도지사 또는 시장·군수·구청장의 허가를 받아야 한다. 허가권자는 위와 같은 허가를 받은 날로부터 2년이 경과할 때까지 공사에 착수하지 아니한 경우 허가를 취소할 수 있다. 허가를 취소하는 경우에는 청문절차를 거쳐야 한다.
3) 이 사건의 쟁점은, 2차례 공시송달에 의하여 송달된, 장기 미착공, 미준공 건축허가취소처분 사전통지 및 청문실시 알림이 각 적법하게 송달된 것인지 여부이므로, 이에 대하여 살펴본다.
가) 기록에 의하면 피청구인은 청구인들에게 이 사건 처분을 하기 전에 2차례 장기미착공, 미준공 건축허가취소처분 사전통지 및 청문실시 알림을 각 발송하였으나 모두 송달불능이 되자, 행정절차법 제14조 제4항에서 “송달받을 자의 주소 등을 통상적인 방법으로 확인할 수 없는 경우” 또는 “송달이 불가능한 경우”에 해당되는 것으로 판단하여 각 공시송달한 후 청구인들이 불출석한 상태에서 각 청문절차를 진행한 사실이 인정된다.
나) 그러나 피청구인이 2차례에 걸쳐서 한 공시송달의 절차를 살펴보면, 2016. 7. 28.경 발송한 1차 장기미착공, 미준공 건축허가취소처분 사전통지 및 청문실시 알림은 폐문부재로 송달불능이 되자, 재송달을 하거나 유선연락 혹은 다른 청구인들의 주소에 대한 송달을 하는 등의 절차를 진행할 수 있음에도 이를 하지 않은 채 공시송달을 하였고,
2017. 1. 23.경 발송한 2차 장기미착공, 미준공 건축허가취소처분 사전통지 및 청문실시 알림은, 청구인들이 행정절차법 제11조 제1항에 의하여 김〇〇을 대표자로 선정하였음에도 대표자가 아닌 최〇〇의 주소로 송달을 한 후 수취인불명으로 반송되자 대표자인 김〇〇에 대한 추가 송달절차를 진행함이 없이 공시송달을 한 사실(행정절차법 제11조 제6항 단서에도 위반된다)이 인정되고,
위 인정사실에 의하면, 비록 2차례의 송달이 불능이 되었다고 하더라도, 위 각 공시송달은 행정절차법에서 정한, 송달이 불가능하거나, 통상적인 방법으로 확인할 수 있는 주소 등이 없는 경우에 해당된다고 볼 수 없다.
다) 따라서 위 각 공시송달은 행정절차법에서 정한 공시송달의 요건을 갖추지 못한 부적법한 송달로서 각 송달의 효력이 없으므로, 이 사건 처분을 함에 있어 필요한 사전통지절차 및 청문절차가 적법하게 진행되었다고 볼 수 없다.
5. 결 론
그렇다면 청구인의 주장을 인정할 수 있으므로 청구인의 청구를 받아들이기로 하여 주문과 같이 재결한다.
중앙행정사는 행정기관의 위법 부당한 행정처분으로 인한 피해구제에 필요한 의견서 제출, 이의신청, 행정심판 청구 서류 작성 및 제출을 대행해드립니다.
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