도로 점용료 부과처분 취소 행정심판 청구 인용사례 검토

진출입을 위해 도로를 점용 또는 사용하는 경우가 많습니다. 법의 요건에 맞지 않은  점용료를 부과하거나 산정점용료가 법정 기준에 맞지 않은 경우도 많습니다.

중앙행정사(전국대표번호 1811-1837)는 잘못된 행정처분으로 인한 피해구제를 위한 행정심판 서류작성과 제출을 지원합니다.

 

1. 사건개요

가. 청 구 인 : A{○○시 ○○동 ○○-○○ ○○ ○○차 ○○호}

나. 피청구인 : ○○시장

다. 청구내용

청구인은 1997. 1. 13. ○○지방국토관리청 ○○국토관리사무소로부터 ○○시 ○○면 ○○리 ○○-○○번지(도로, 4,292㎡, 계획관리지역) 도로부지 중 일부인 261㎡(최초 점용허가 면적: 510㎡)를 근린생활시설 진·출입용으로 도로점용 허가받아 매년 점용료를 납부하여 왔으나, 2014.~2015.까지 도로점용료 부과고지를 하지 않다가 2016. 3. 23. 피청구인으로부터 도로점용료 2014. 2,455,750원(부가세 포함), 2015. 2,701,380원(부가세 포함)의 부과처분을 받고, 그 취소를 청구한 사건이다.

 

2. 청구인 주장

 

가. 이 사건 청구 경위 등

 

1) 청구인은 1997. 국토관리청으로부터 ○○시 ○○면 ○○리 ○○-○○번지 도로부지 510㎡를 진출입용으로 점용 받아 사용하였으나 2002. 인근 건물을 신축하면서 청구 외 망 B이 위 도로부지 중 249㎡를 점·사용하여 청구인은 261㎡에 해당하는 점용료를 부담하여 성실히 납부하여 왔으며 아무런 이의가 없었다.

2) 그러던 중 피청구인은 국토관리청으로부터 2010. 9. 27. 무렵 도로점용관리업무를 위임받은 이후 업무를 적기에 처리하지 않고 그대로 방치하고 있다가 2016. 3. 23. 청구인에게 2014. 2015. 점용료 명목으로 5,157,130원을 납부하라는 처분을 하였으며, 청구인은 이 사건 처분 내용이 담긴 납입고지서를 2016. 4. 26. 수령하였다.

나. 이 사건 처분의 위법·부당성

1) 점용료 부과시기의 부당성

도로점용료의 부과·징수는 도로법 시행령 제71조 제2항에 따라 “점용기간이 1년 이상인 경우에는 매 회계연도 단위로 부과하되, 해당 연도분은 도로점용허가를 할 때, 그 이후의 연도분은 매 회계연도 시작 후 3개월 이내에 부과·징수한다.”라고 되어 있음에도, 피청구인은 지금까지 방치하고 있다가, 부과해야할 2016. 점용료는 부과하지 않고, 2014., 2015. 점용료를 총 34명의 도로점용자가 체납한 것처럼 한꺼번에 부과하면서 이 사건 처분을 하였다.

2) 점용료 부과 처분 이유제시 하자

피청구인은 처분 시 처분의 이유 및 그 내용을 구체적으로 적시하여야 함에도, 이 사건 처분을 하면서 점용자들이 점용료 내역을 충분히 알아볼 수 있도록 구체적인 도로점용료 산출조서를 첨부하지 않은 채, 단순히 점용료 총금액만을 적시한 하자가 있다.

 

3) 점용료 감면 미적용 부당성

청구인이 도로점용 목적은 근린생활시설 3층으로 2·3층은 주택, 1층은 식육점을 겸하는 식당, 주택(민박) 1동, 숙박업 1동(3층)으로 도로법 시행령 제68조(점용료 징수의 제한) 제4호의2, 주택법 제2조 제1호의2에 따른 준주택(주거의 형태에 한정)에 출입하기 위하여 통행로로 사용하는 경우와 제5호 소상공인 보호 및 지원에 관한 법률 제2조에 따른 소상공인의 영업소에 출입하기 위하여 통행로로 사용하는 경우에 해당하므로 점용료 징수 제한 또는 같은 법 시행령 제73조의 점용료의 감면이 적용되어야 함에도 이를 적용하지 않아 위법·부당하다.

준주택 진입로는 주거면적의 50% 감면되는데 준주택이라 함은 주택법상 기숙사, 고시원, 노인복지주택, 오피스텔을 말하며, 주거 혹은 주거·상업을 겸용하는 준주택에서는 주거용으로 사용되는 비율에 한해 통행목적의 진입로 점용료를 50% 감면한다. 기부채납부지와 준주택 진입로의 시행을 2016. 2. 12. 나머지 사항은 2016. 12. 22.부터이다.

4) 점용료 산출근거의 부당성

가) 피청구인은 도로점용료 산정기준을 면적(261㎡) × 인근지번 평균공시지가(68,330원) × 법정요율(0.02%) × 감면율(해당없음)을 적용하여 356,682원이었으나 2013. 점용료 223,594원 대비 증가율 59.7615%에 따른 조정산식 적용 2014. 232,500원으로 증가율 63.9805% 2015. 683,300원으로 증가율 59.7615% 적용하였다. 계속도로점용의 경우 도로점용료가 전년대비 10% 이상 증가하는 경우 도로법 시행령 별표3에 따라 조정산식을 적용하게 되는 바 그렇다면 청구인의 건축물은 3층 이상에 해당하여 토지가격에 0.019를 곱한 요율을 적용하여야 함에도 이를 적용하지 않아 위법·부당하다.

나) 청구인은 국토관리청으로부터 ○○시 ○○면 ○○리 ○○-○○번지 도로부지 510㎡를 진출입용으로 점용받아 사용하였으나 2002.경 망 B이 정환용으로부터 인근 토지를 매입하여 건물을 신축하면서 일부 249㎡를 점용하여 사용하므로 청구인은 261㎡에 해당하는 점용료를 부과하여 왔다. 그런데 피청구인은 2016. 점용료를 부과하면서 청구인에게는 261㎡에 대하여 2014. 232,500원과 2015. 683,300원으로 부과하였는데, 망 B이 실제 점용한 면적은 510㎡에서 261㎡ 공제한 나머지 249㎡임에도 불구하고 청구인과 똑같은 번지에 261㎡를 점용한 것으로 계산하여 망 B에게 2014. 507400원, 2015. 558,200원을 부과한 것으로 확인된 바 점용료 산출과정을 믿을 수 없다.

다. 청구인의 이의신청에 대한 피청구인의 답변과 반박

청구인은 2016. 4. 30. 피청구인에게 이 사건 처분을 한 데 대하여 법적 근거를 요구하는 이의청구를 하였으며, 이에 피청구인은 아래와 같은 답변을 하였다.

1) 관련 규정에 따르면 매 회계년도 시작 수 3개월 이내에 부과하여야 함에도, 2014. 2015. 도로점용료를 2016. 3. 23.에 부과하는 것이 정당한지에 대하여 피청구인은 도로점용료는 국세이므로 국세기본법 제26조의2(국세 부과의 제척기간) 및 제27조(국세징수권의 소멸시효)에 따라 5년간 부과할 수 있다고 답변하였으나 피청구인은 도로점용료를 국세라고 주장하였으나 점용료의 강제징수에 대하여 가산금을 국세징수법에 의하여 국세로 본다는 내용을 잘못 이해하고 있는 것이고 이 사건은 피청구인이 점용료를 부과하지 않아서 납부하지 못한 것을 도로점용자들이 체납한 것으로 매도하고 있다.

2) 지금까지 방치한 이유에 대하여 피청구인은 2014. 도로점용료 담당 직원이 개인사정으로 인하여 의원면직하였고 이에 업무인수인계가 제대로 되지 않아 부득하게 미 부과된 도로점용료를 부과한다는 내용으로 답변하였으나 전임자가 퇴임하여 방치하였다는 것은 정당한 이유라고 볼 수 없고, 국유재산법 제28조에 따라 국유재산의 관리에 관한 사무를 위임받은 자가 고의나 중대한 과실로 그 임무를 위반한 행위를 함으로써 그 재산에 대하여 손해를 끼친 경우에는 변상의 책임이 있고, 변상책임에 관하여는 회계관계직원 등의 책임에 관한 법률 제4조 제3항·제4항 및 제6조에서 제8조까지의 규정을 준용한다라고 규정하고 있으므로 상사에게 보고하여 필요한 조치를 취하여야 함에도 같은 동료의 행위라고 그 사실을 묵인함으로써 정당한 이유 없이 그 직무를 유기한 것으로 판단된다.

5) 도로점용료 산출조서 미첨부에 대하여 피청구인은 고지서 왼쪽 중간에 산출근거가 표기되어 있어 고지서를 누락하게 되었다고 답변하였으나 도로점용료 산출근거를 함께 첨부하지 않으면 어떻게 하여 부과되었는지 계산방법이 맞는지 알 수 없으므로 피청구인의 이 사건 처분 중간에 산출근거가 표기되어 있어 누락하였다는 답변은 변명에 불과하다고 본다.

6) 현재 피청구인의 과세표준액 산출내역서만으로는 정확하게 본건 이행강제금의 산출내역을 파악할 수 없어 본건 심판청구서에 대한 피청구인의 답변이 나오면 청구인은 나름대로 이행강제금을 산출하여 제시하겠다.

라. 결론

이상의 이유로 피청구인의 이 사건 도로점용료 부과 처분은 위법·부당하므로 그 취소 및 변경을 구하기 위하여 이 사건 행정심판청구서를 제출한다.

3. 피청구인 주장

 

가. 이 사건 처분의 경위

 

1) 도로법 개정(2009. 5. 27.) 및 ○○ 사무위임규칙 개정(2010. 9. 2.)으로 도로점용료 부과·징수 권한이 2010. 9. 27. 시군으로 재위임 됨에 따라, 피청구인은 국도 14호선 일부구간(○○면, ○○면, ○○면)의 도로점용료를 부과·징수하고 있으며, 청구인이 ○○국토관리사무소로부터 점용허가(1997. 1. 13. 최초 점용허가, 2004. 5. 27. 점용면적 변경 허가)를 받은 면적(261㎡)에 2013.부터 2015년까지 위임국도 도로점용료 부과가 누락된 사실이 확인되어 피청구인은 2016. 3. 26. 미 부과된 위임국도 도로점용료를 청구인에게 부과하게 되었다.

2) 이에 대해 청구인은 2016. 4. 21. 피청구인에게 도로점용료 부과 처분을 취소해 달라는 이의신청서를 제출하였고, 피청구인은 2016. 4. 21.에 상기 이의신청에 대해 회신하면서, 2014. 도로점용료 담당 직원의 의원면직으로 누락된 부과분에 대해 부득이하게 한꺼번에 부과하게 되었으나, 도로점용료는 국세기본법 제26조의 2에 따라 5년 내에 부과할 수 있도록 되어 있어 미부과된 도로점용료를 부과하였음을 고지하였다.

 

나. 청구인의 주장에 대한 답변

1) 점용료 부과 시기가 부당하다는 주장에 대하여

가) 도로법 시행령 제71조에는 “점용기간이 1년 이상인 경우에는 매 회계연도 단위로 부과하되, 해당 연도 분은 도로점용허가를 할 때에, 그 이후의 연도 분은 매 회계연도 시작 후 3개월 이내에 부과·징수한다.”라고 되어 있으나, 이는 당해 연도의 도로점용료 부과시기를 말하는 것으로 도로점용료의 일반적인 부과·징수 절차를 정한 것에 불과하고,

나) 국세기본법 제26조의2에서 부과 제척기간은 해당 국세를 부과할 수 있는 날부터 5년간으로 규정하고 있으며, 같은 법 제27조에서 국세의 징수를 목적으로 하는 국가의 권리는 이를 행사할 수 있는 때부터 5년간 행사하지 아니하면 소멸시효가 완성된다고 규정하고 있다.

다) 이에 비추어 보건대 위임국도 도로점용료는 국세에 해당하는 바 상기 규정에 의거 5년 이내에 부과한 이 사건 처분은 적법·타당하며, 국가재정법 제96조에 따라 도로점용료를 부과할 수 있는 권한이 시효로 소멸하지 않은 이상 피청구인은 이를 부과할 수 있다 할 것이다.

라) 또한 피청구인이 도로점용료를 적기에 부과하지 않은 사유만으로 청구인에게 도로점용료 납부 의무가 없다고 할 수 없을 것이며, 이 사건 부과 처분이 위법하다고 할 수 없을 것이다.

 

2) 도로점용료 부과처분 이유제시에 하자가 있다는 주장에 대하여

가) 청구인은 도로점용자들이 그 내역을 충분히 알아볼 수 있도록 구체적인 도로점용료 산출조서를 첨부하지 않은 채, 단순히 점용료 총 금액만을 적시한 하자가 있다고 주장하나, 도로법 시행령 제71조에서 도로점용료 부과 절차 및 방법에 관하여는 납입고지서에 의한다는 것 외에 납입고지서의 필요적 기재사항을 정하는 등 구체적으로 명시되어 있지않으며,

나) 피청구인이 청구인에게 송부한 납입고지서에 부과내역 및 산출근거가 표기되어 있어 점용료 내역을 알 수 있으며, 가사 부과 처분 시 산출조서를 첨부하지 않은 하자가 있다 하더라도, 2016. 4. 21. 청구인이 제기한 이의신청에 대해 회신하면서 도로점용료 산출조서를 동봉하여 고지하였으므로 위 하자는 치유되었다 할 것이다.

 

3) 점용료의 감면 미적용 부당성 주장에 대하여

가) 도로법 시행령 제71조 제5항에서는 “도로점용허가를 받은 자는 법 제66조 제2항에 따라 점용료 반환 사유가 발생한 날부터 60일 이내에 점용료 반환사유를 입증할 수 있는 서류를 첨부하여 도로관리청에 점용료 반환 신청을 할 수 있다.”라고 규정하고 있어, 점용 목적이 변경되었다면 그에 따른 입증서류를 첨부하여 상기 규정에 따라 점용료 반환 신청을 하여야 하나,

나) 청구인은 1997. 1. 13. ○○국토관리사무소로부터 숙박시설 진·출입로 목적(면적 510㎡)으로 최초 도로 점용 허가를 받았을 때 뿐만 아니라, 2004. 5. 25. 도로점용 부지에 대하여 망 B과 함께 공동사용 동의서를 제출하여 261㎡의 도로점용 부지를 조정하였을 당시 도로점용료 재산정 조서에 점용목적은 숙박시설 진·출입로 명시되어 있으며, 청구인은 도로점용료 부과를 받은 2016. 3. 23.부터 지금까지 피청구인에게 입증서류를 첨부하여 점용료 반환 신청을 한 사실이 없다.

 

4) 점용료 산출근거 부당성 주장에 대하여

가) 청구인은 도로점용료 법정요율에 대하여 청구인의 건축물은 3층 이상에 해당하여 토지가격에 0.019를 곱한 요율을 적용하여야 한다고 주장하나, 이는 도로 부지에 설치된 3층 이상인 건축물에 대한 도로점용료 법정요율이고, 청구인의 경우 숙박시설 진·출입로 목적의 도로점용이므로 도로법 시행령 별표3에 의거 도로점용료 산정 시 법정요율인 0.02를 적용한 것은 적법하므로 청구인의 주장은 이유 없다.

나) 또한 청구인은 망 B의 도로점용 면적은 249㎡임에도 불구하고 261㎡를 점용한 것으로 계산하여 점용료 산출과정을 믿을 수 없다고 하나, 청구인이 1997. 1. 13. 허가받은 도로점용면적 510㎡와 망 B이 1997. 7. 8. 허가받은 도로점용면적 12㎡를 합산하여 총 522㎡에 대하여 2004. 5. 4. 공동사용 동의서를 제출하여 각각 261㎡로 도로점용 면적 조정 통보를 받았으므로, 아래 계산식에서와 같이 청구인과 망 B의 도로점용면적은 각각 261㎡로 청구인이 주장하는 바는 사실과 다르다 할 것이다.

※ 공동점용면적 261㎡ = 510㎡ + 12㎡ ÷ 2명

A B

(A : 청구인의 당초 점용면적, B : 망 B의 당초 점용면적)

다) 한편, 청구인과 망 B에게 부과된 도로점용료 내역은 아래 표와 같다.

	A		B
회계년도	점용면적(㎡)	도로점용료	점용면적(㎡)	도로점용료
2003	510	396,500	12	29,200
2004	261	372,000	261	37,400
2005	261	454,900	261	47,600
2006	261	555,200	261	60,600
2007	261	671,100	261	82,000
2008	261	807,100	261	109,000
2009	261	961,100	261	141,900
2010	261	1,130,600	261	182,500
2011	261	1,341,900	261	234,000
2012	261	1,603,400	261	300,200
2013	261	1,892,000	261	390,300
2014	261	2,232,500	261	507,400
2015	261	2,455,800	261	558,200

구 도로법 시행령(2004. 7. 20. 대통령령 제18474호로 개정되기 이전의 것) 제26조의4에서는 도로를 계속하여 2개년도 이상 점용하는 경우로서 산정한 연간 점용료가 전년도에 납부한 연간점용료보다 10% 이상 증가하게 되는 경우 별표3의 점용료조정산식에 의하여 산출한 금액으로 한다고 규정하고 있는데, 이는 점용하는 면적은 변동이 없으나 공시지가가 상승하게 되어 점용료가 전년 대비 크게 증가하게 되는 경우 점용료를 조정하기 위함이다.

그런데 ○○국토관리사무소에서 2004.에 청구인과 망 B이 도로점용 면적을 조정하면서 망 B의 증가된 점용 면적(255㎡)에 대해서는 구 도로법 시행령 제26조의4에서 규정한 조정식을 적용하지 않아야 하나 조정식을 착오 적용하여 청구인과 망 B과의 도로점용료 금액차가 발생하게 되었고, 이 후 2개년도 이상 점용하는 2005.부터는 상기 규정에 따라 조정식을 적용하여 산출하여야 하므로 2005.부터 2010.까지 위와 같은 금액차가 발생된 것으로 판단된다.

 

다. 결론

피청구인의 이 사건 처분은 관련 법규에 따른 적법한 처분으로 청구인의 청구는 기각되어야 한다.

 

4. 인정사실

가. 청구인의 처 D과 청구 외 C은 1997. 1. 7. ○○시 ○○면 ○○리 ○○번지 및 같은 리 ○○-○○번지(이후에 ○○번지로 합필됨)에 피청구인에게 건축허가를 받아 같은 해 6. 17. 아래의 2개 건축물을 준공하였다.

□ 대지위치 ○○ ○○시 ○○면 ○○리 ○○번지 □ 대지면적 336㎡ 연면적 312.04㎡ 건축면적 135.65㎡ 건폐율 40.37% 용적률 92.87% □ 건축물현황 □ 건축주 D

□ 대지위치 ○○ ○○시 ○○면 ○○리 ○○-○○번지(이후 ○○번지로 합필됨) □ 대지면적 492㎡ 연면적 298.8㎡ 건축면적 145.65㎡ 건폐율 29.6% 용적률 60.73% □ 건축물현황 □ 건축주 C

 

나. 청구인은 1997. 1. 13. 청구 외 ○○지방국토관리청 ○○국도유지건설사무소로부터 국도 ○○호선 구간내 ○○시 ○○면 ○○리 ○○-○○-○○번지 도로부지 중 일부인 510㎡를 숙박업소 진·출입로 목적으로 도로점용허가(1997. 1. 13. ~ 2016. 12. 31.)를 받았다.

 

다. 청구인의 처 D은 2004. 4. 1. ○○시 ○○면 ○○리 ○○-○○번지 청구 외 C의 소유 숙박시설 건축물의 소유권과 아래의 같은 리 ○○-○○번지 외 1의 건축물 소유권을 매매로 취득하였다.

□ 대지위치 ○○ ○○시 ○○면 ○○리 ○○-○○번지 외 1필지 □ 대지면적 605㎡ 연면적 183.26㎡ 건축면적 127.76㎡ 건폐율 21.12% 용적률 30.29% □ 건축물현황

 

라. 청구인은 2004. 5. 4. 청구 외 B과 도로 점·사용 부지 공동사용에 따른 동의서를 작성하여 청구 외 ○○지방국토관리청 ○○국도유지건설사무소에 제출하였다.

도로점용면적 공동사용에 따른 동의서 허가번호 : ○○-1997-005호 A ○○-1997-094호 B 허가장소 : ○○시 ○○면 ○○리 ○○-○○번지상 피허가자 A과 인근부지 도로점용지 공동사용 피허가자 B은 ○○국도유지건설사무소로부터 점용허가 받은 도로부지의 공동사용에 동의하며 붙임 구적표와 같이 공용사용으로 인한 점용면적 조정에 대해 일체의 행정 및 민·형사상 책임을 질 것을 확약합니다(상호분할 50:50, 2004. 도로점용료분부터 적용). 2004. 5. 4. 피허가자(○○-1997-005호) 성 명 : A 점용면적 당초 : 510㎡ 조정 : 261㎡ 피허가자(○○-1997-094호) 성 명 : B 점용면적 당초 : 12㎡ 조정 : 261㎡

 

도로점용료 재산정 조서 1. 산정기준 : 도로법 시행령 제26조2의 규정에 의함 2. 허가번호 및 일자 : ○○-1997-005(1997. 1. 13.) 3. 피허가자 : ○○시 ○○읍 ○○리 ○○-○○ ○○2 ○○호 A 4. 점용장소 : ○○시 ○○면 ○○일 ○○-○○번지 5. 점용목적 : 숙박시설 진·출입로 6. 점용면적 : ① 당초 : 510㎡ ② 변경 : 261㎡ 7. 인접지번지가 : ① ○○리 ○○-○○번지 48,700원 ② ○○리 ○○번지 50,000원 ③ ○○리 ○○번지 74,500원 ④ ○○리 ○○번지 61,100원 ⑤ ○○리 ○○-○○번지 50,800원 ※ 면적조정에 따라 적용되는 인근지번 재조정 8. 평균지가 : 57,020원 9. 산정기간 : 2004. 1. 1. ~ 2004. 12. 31.(1년) 10. 2004. 부과점용료 : 465,100원 11. 감액적용료 : 465,100(제10항) - 372,000원(제12항) = 93,100원 12. 2004년 변경점용료 : 57,020원 × 261㎡ × 0.025 = 372,055원 (2003년 점용료 : 396,500원, 조정산식 적용 없음)

마. 청구 외 ○○지방국토관리청 ○○국도유지건설사무소는 2004. 5. 25. 청구인과 청구 외 B에게 도로점용 면적 조정 통보(261㎡)를 하였고 아래와 같이 2004. 점용료를 재산정 부과하였다.

 

바. 국도 ○○호선 일부구간(○○시 ○○면, ○○면, ○○면)이 2009. 5. 27. 도로법 개정으로 권한의 위임·위탁 규정이 신설되어 청구 외 ○○지사에게 관리업무가 위임되었으며, 이후 2010. 9. 27. ○○ 사무위임규칙 개정을 통해 다시 피청구인에게 국도 관리업무가 이관되었다.

 

도로점용료 납입고지서 2014년분 2015년분

사. 피청구인은 2016. 3. 23. 청구인을 포함한 35명에게 미부과(2013. ~ 2015.) 된 위임국도 도로점용료 부과처분을 하였다.

 

이의신청서 1. 2. 생략 3. 이 사건 점용료 부과처분의 위법성 가. 피신청인이 말하는 도로의 점용료의 부과·징수는 도로법 시행령 제71조 제2항에 따라 ‘점용기간이 1년 이상인 경우에는 매 회계연도 단위로 부과하되, 해당 연도분은 도로점용허가를 할 때, 그 이후의 연도 분은 매 회계연도 시작 후 3개월 이내에 부과·징수한다.’고 되어 있음에도, 피신청인은 정확한 법률을 적시하지 못하고 지금까지 방치하고 있다가 뒤늦게 지나간 점용료를 법률적 근거없이 ○○시민 34명에 대하여 한꺼번에 부과한 것이므로 이 사건 처분은 부당한 행위가 아닌지 정확한 법적근거를 제시하여 주시기 바랍니다. 나. “지방자치단체가 도로점용료의 부과대상 토지를 특정하지 아니하고 관계 법령에서 요구하는 점용료의 산출근거를 구체적으로 명시하지 아니한 채 행한 도로점용부과처분이 위법하다.“라고 한 판례를 볼 때 신청인이 점용한 부분은 인접지번 지가 및 평균지가와 전년도 대비 증가율(0.1배 이상 증가시 재조정)을 계산방식에 의해 산출조서와 함께 발송하여야 함에도 막연히 인접지번 전년도 점용료(증가율 %) 등으로 기재하여 전년도에 납부한 사실이 없는데 무슨 내용을 기재하였는지 알 수도 없는 문구를 작성(허위공문서 작성) 신청인에게 발송한 것이니 정확하게 산출조서를 작성하여 주시기 바랍니다. 4. 생략

아. 청구인은 2016. 4. 12. 피청구인에게 다음과 같이 이의신청서를 제출하였다.

 

자. 피청구인은 2016. 4. 21. 청구인의 이의신청에 대하여 다음과 같이 답변하고 도로점용료 산출조서를 함께 송부하였다.

이의신청에 따른 답변사항 알려드림 □ 질의사항 1) 도로점용료 부과처분은 부당한 행위가 아닌지 정확한 법적근거 제시? 답변 : 민원인께서 점용하신 도로는 국도 14호선으로. 2010.도에 도로법 및 같은 법 시행령 개정과 그에 따른 ○○ 사무위임규칙 개정·시행에 따라 우리시로 위임되었고, 현재 위임받은 국도에 대해서는 우리시에서 도로점용허가 및 점용료를 부과하고 있습니다. 도로점용료 부과는 민원인께서 지적하신 대로 “매 회계연도 시작 후 3개월 이내에 부과 징수한다.”라고 규정되어 있지만, 위임국도 도로점용료는 국세이므로 국세기본법 제26조의2(국세 부과의 제척기간) 및 제27조(국세징수권의 소멸시효)에 의거 국세를 부과할 수 있는 기간은 5년이므로, 올해에 미 부과된(‘13~ ’15.) 위임국도 도로점용료를 부과하였습니다. 2) 도로점용료 산출근거 제시 답변 : 고지서 왼쪽 중간에 산출근거가 표기되어 있어 고지서 부과 시 산출조서를 누락하게 되었습니다. 도로점용료 산출조서는 별도로 보내드리도록 하겠습니다. 3) 도로점용료 방치 이유? 답변 : 도로점용료를 당해 연도에(‘13 ~ ’15) 부과하지 못한 점에 대하여는 행정의 실수임을 인정하고, 다시 한번 양해를 구하겠습니다. 2014. 도로점용료 담당하던 직원이 개인사정으로 인하여 의원면직하였고, 이에 위임국도와 관련하여 업무인수·인계가 제대로 되지 않아 부득이하게 올해 미 부과된 도로점용료를 부과하여 재차 민원을 유발하게 되어 경제적으로 부담을 하게 된 점에 대하여는 유감스럽게 생각하게 있습니다. 이에 우리시에서는 납입기간 연장, 분할납부 등 부과 대상자들에게 최대한 편의를 도모하고 불편사항에 대해서는 개선할 예정이오니 널리 이해하여 주시기 바랍니다. 끝.

도로점용료 산출조서 ○ 산정기준 도로법 제66조 및 같은 법 시행령 제69조 규정에 의함 ○ 허가번호 및 일자 ○○-1997-005 1997. 1. 13. 5401201000718 A ○ 피허가자 656300 ○○ ○○시 ○○동 ○○-○○번지 ○○ ○○차 ○○호 ○ 점용장소 ○○시 ○○면 ○○리 ○○-○○번지 ○ 점용목적 근린생활시설 ○ 점용물의 종류 ○ 점용료 부과기간 2014. 1. 1. ~ 2014. 12. 31. / 2015. 1. 1. ~ 2015. 12. 31. ○ 점용면적 261㎡ ○ 인접지번 및 지가 ○ 점용료 산정 * 면적 점용료 = 면적(㎡) × 평균지가(원) × 법정요율(%) × 감액비율(%) ** 길이/개수 점용료 = 길이(m)/개수(개) × 법정금액(원) × 감액비율(%) 〈2014〉 〈2015〉

 

차. 청구인은 2016. 5. 17. 이 사건 행정심판을 제기하였다.

 

5. 이 사건 처분의 위법 부당 여부

 

가. 먼저, 이 사건 처분 관계법령에 대하여 살펴보면,

 

도로법 제61조 제1항에서는 공작물·물건, 그 밖의 시설을 신설·개축·변경 또는 제거하거나 그 밖의 사유로 도로를 점용하려는 자는 도로관리청의 허가를 받아야 한다고 규정하고 있고, 같은 법 제66조 제1항에서는 도로관리청은 도로점용허가를 받아 도로를 점용하는 자로부터 점용료를 징수할 수 있다고 규정하고 있으며, 제4항에서는 점용료의 산정기준, 제2항에 따른 점용료의 반환 방법 등 점용료의 징수 및 반환 등에 필요한 사항은 고속국도 및 일반국도(제23조 제2항에 따라 시·도지사 또는 시장·군수·구청장이 도로관리청이 되는 일반국도는 제외)에 관하여는 대통령령으로 정하고, 그 밖의 도로에 관하여는 대통령령으로 정하는 범위에서 해당 도로관리청이 속하는 지방자치단체의 조례로 정한다고 규정하고 있다. 같은 법 제68조에서는 도로관리청은 도로점용허가의 목적이 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 대통령령으로 정하는 바에 따라 점용료를 감면할 수 있다고 규정하면서 제4호에서 주택법 제2조 제1호에 따른 주택에 출입하기 위하여 통행로로 사용하는 경우를 들고 있다.

나. 다음, 이 사건 처분의 위법·부당 여부를 살펴보면,

1) 대법원은 “구 도로법 제40조 및 제80조의2에서 말하는 도로의 점용이라 함은 일반공중의 교통에 공용되는 도로에 대하여 이러한 일반사용과는 별도로 도로의 특정부분을 유형적, 고정적으로 사용하는 이른바 특별사용을 뜻하는 것이고(대법원 2004. 10. 15. 선고 2002다68485 판결), 도로점용허가는 특허행위로서 상대방의 신청 또는 동의를 요하는 쌍방적 행정행위이며, 권리를 설정하여 주는 행위로서 자유재량행위이고, 그에 의하여 부여되는 특별사용권(강학상 특허사용권)은 행정주체에 대하여 공공용물의 배타적, 독점적인 사용을 청구할 수 있는 권리로서 공법상의 채권이며(대법원 1990. 2. 13. 선고 89다카23022 판결), 이러한 특별사용에 있어서의 점용료 부과처분은 공법상의 의무를 부과하는 공권적인 처분으로서 항고소송의 대상이 되는 행정처분에 해당한다고(대법원 1982. 5. 25. 선고 81다카998 판결, 대법원 2005. 9. 28. 선고 2003두11469 판결) 판시하고 있으며, 헌법재판소는 도로점용료는 국가 또는 지방자치단체의 재정수입을 목적으로 공권력에 의하여 일방적으로 부과되는 조세와는 달리 점용료는 도로의 특허사용에 대한 요금으로서의 반대급부적 성격을 갖는다고 판시하고 있다(헌법재판소 2007. 12. 27. 자 2004헌바98 결정). 즉 도로점용료는 목적물의 사용에 대한 반대급부, 즉 대가적 성질을 갖는다는 점에서 민법 상 임대차계약의 차임과 그 성질이 유사하다고 할 것이다.

2) 청구인은 도로점용료의 부과·징수는 도로법 시행령 제71조 제2항에 따라 점용기간이 1년 이상인 경우에는 매 회계연도 단위로 부과하되, 해당 연도분은 도로점용허가를 할 때에, 그 이후의 연도분은 매 회계연도 시작 후 3개월 이내에 부과·징수한다라고 되어 있음에도, 피청구인은 지금까지 방치하고 있다가, 부과해야할 2016. 점용료는 부과하지 않고, 2014. 2015. 점용료를 한꺼번에 부과하여 이를 부당하다고 주장하고 있으나,

도로점용료의 법적 성격은 위에서 살펴본 바 대로 도로의 특허사용에 대한 사용요금으로서 그 환수주체인 국가와 지방자치단체가 도로점용자에 대한 공법상 채권이라는 반대급부적 성격을 갖고 있으므로, 국가재정법 제96조에 따라 금전의 급부를 목적으로 하는 국가의 권리로서 시효에 관하여 다른 법률에 규정이 없는 것은 5년 동안 행사하지 아니하면 시효로 인하여 소멸한다고 하고 있으므로 그 이내의 기간에는 국도관리 국가위임사무를 맡고 있는 피청구인이 도로점용료 채권 소멸시효 기간이 만료되기 전에 청구인에게 2014. 2015.에 미부과된 도로점용료를 부과하였다 하더라도 이를 법령을 위반한 처분이라 할 수 없다. 다만, 청구인이 주장하는 2013.부터 2015.까지 도로점용료 부과업무를 피청구인 소속 공무원이 해태하였던 점은 인정되나 그들에 대한 징계책임은 이 사건에서 논외로 한다.

 

3) 청구인은 피청구인이 도로점용료 산출조서를 첨부하지 않은 채, 단순히 점용료 총 금액만을 적시하여 처분하였으므로 이는 부당하다고 주장한다.

가) 행정절차법 제23조 제1항은 행정청이 처분을 하는 때에는 당사자에게 그 근거와 이유를 제시하도록 규정하고 있는바, 이는 행정청의 자의적 결정을 배제하고 당사자로 하여금 행정구제절차에서 적절히 대처할 수 있도록 하는 데 그 취지가 있는 것이므로, 처분서에 기재된 내용과 관계 법령 및 당해 처분에 이르기까지의 전체적인 과정 등을 종합적으로 고려하여, 처분 당시 당사자가 어떠한 근거와 이유로 처분이 이루어진 것인지를 충분히 알 수 있어서 그에 불복하여 행정구제절차로 나아가는 데에 별다른 지장이 없었던 것으로 인정되는 경우에는, 처분서에 처분의 근거와 이유가 구체적으로 명시되어 있지 않았다고 하더라도 그로 말미암아 그 처분이 위법한 것으로 된다고 할 수는 없다할 것이다(대법원 2009. 12. 10. 선고 2007두20348 판결 참조).

나) 피청구인의 이 사건 도로점용료 부과처분에 있어서 비록 부과금액에 대한 산정조서를 첨부하지 않았다 하더라도 청구인에게 송달된 납입고지서 좌측에는 그 부과내역 및 산출근거가 표기되어 있어 그 도로점용료 부과금액의 산정방식을 구체적으로 확인할 수 있는 점, 도로법 시행령 제71조에서 도로점용료 부과 절차 및 방법에 관하여는 납입고지서에 의한다는 것 외에 별도의 부과요건을 규정하고 있지 않은 점, 청구인의 도로점용허가가 1997.부터 지속되어 온 사정을 살펴보면 도로점용료 부과 산출내역에 대하여 충분히 이를 알 수 있었던 것으로 보이는 점, 피청구인이 2016. 4. 20. 제기한 이의신청에 대하여 피청구인이 2016. 4. 21. 이를 회신하면서 도로점용료 산출조서를 동봉하여 고지한 점, 나아가 청구인이 행정구제절차인 이 사건 행정심판을 제기하고 그 산출근거를 다투고 있는데 아무런 문제가 없었던 점 등을 살펴보면 이를 중대한 흠결이라고 볼 수 없다.

4) 청구인은 소유 건축물 대부분 근린생활시설과 숙박시설로 되어 있으나 그 중 일부는 단독주택(다가구주택)의 용도로 사용되고 있으므로, 도로법 시행령 제68조 각호의 주택 및 준주택 진출입로에 대한 감면 및 소상공인의 영업소에 출입하기 위한 통행로에 사용되는 것이므로 이러한 감면이 적용되어야 하나 이를 적용하지 않았으므로 부당하다고 주장한다.

가) 도로점용료는 도로법 시행령 제69조 및 별표3에 따라 산정하게 되는데 주유소·주차장·여객자동차터미널·화물터미널·자동차수리소·승강대·화물적치장·휴게소, 그 밖에 이와 유사한 것과 이를 위한 진입로 및 출입로의 경우 점용면적(㎡)과 도로점용 부분과 닿아 있는 토지(도로부지는 제외)의 전년도 개별공시지가의 평균과 적용요율 0.02를 차례대로 곱하여 산정하도록 되어 있으며, 같은 조 제3항에서 도로를 계속하여 2개 연도 이상 점용하는 경우로서 제1항에 따라 산정한 연간 점용료가 전년도에 납부한 연간 점용료보다 100분의 10 이상 증가하게 되는 경우에는 전년도에 납부한 연간 점용료보다 100분의 10이 증가된 금액으로 한다고 규정하고 있다. 다만 이 사건에서 문제되고 있는 2014.과 2015.의 도로점용료 조정분은 구 도로법 시행령 별표4에서 전년도 도로점용료보다 현재 산정된 점용료 상승이 50% 이상 100% 미만일 경우 전년도 도로점용료에 1.18을 곱하여 최종적으로 도로점용료를 산정하도록 하고 있었다.

도로점용료 산정산식 ○ 도로점용료 = ① 점용면적(㎡) × ② 인접지번 공시지가 평균(원/㎡) × ③ 법정요율 × ④ 감면비율(%) * 도로점용료 조정 : 도로를 계속하여 2개 연도 이상 점용하는 경우로서 연간 점용료가 전년도에 납부한 연간 점용료보다 10%이상 증가하게 되는 경우 - 전년도 도로점용료 × 1.18(2013. ~ 2015.)(점용료 상승률 50% ~ 100%미만) - 전년도 도로점용료 × 1.1(2016. ~)(점용료 상승률 10% ~)

 

나) 이 사건에서 도로점용의 목적물인 청구인의 처 D 소유의 건축물이 도로법 제68조, 같은 법 시행령 제73조 제3항에 따른 점용료 감면적용이 될 수 있는가가 쟁점이 될 것인데, 먼저 이 사건 도로점용이 우선 도로법 제68조 제4호 주택에 출입하기 위한 통행로에 해당하는지 여부에 대해 살펴본다. 위 인정사실에서 살펴본 바와 같이 ○○시 ○○면 ○○리 ○○번지 상 근린생활시설(1층, 107.56㎡)과 단독주택(2·3층, 204.48㎡)의 복합건물과 숙박시설 건물(3층, 492㎡), 같은 리 ○○-○○번지 외 1필지 상의 단독주택(2층, 183.26㎡)이다. 각 건물의 용도를 살펴보면 단독주택과 근린생활시설 및 숙박시설이 복합되어 있는데, 도로법 제68조 제4호에 따르면 주택 용도의 진출입 도로점용은 감면대상이 되므로 청구인의 처 D 소유 전체 건물의 면적에 주민등록 거주자가 있는 단독주택의 용도를 제외한 근린생활시설과 숙박시설 부분만큼의 면적분만 점용료를 부과하는 것이 타당하다 할 것이므로 이 부분에 대해서는 감면비율이 적용될 수 있을 것이다. 이에 대하여 피청구인은 도로법 시행령 제71조 제5항의 점용료 반환 신청을 청구인이 한 바 없었기 때문에 이를 반영하지 않았다고 주장하고 있으나 이 규정은 도로법 제66조 제2항에 따라 도로점용허가를 취소한 경우, 그 밖에 도로점용허가 기간이 종료하기 전에 도로점용을 종료한 경우에 적용되는 규정이므로 반환 신청여부와는 관련이 없는 것으로 판단되는 점, 피청구인이 2016. ○○시 ○○면 ○○지역의 국도 도로점용 부과시 청구인과 유사한 사례에 있어 주택진출입에 대한 감면규정을 이미 적용한 점이 있는 점, 청구인이 이 사건 행정심판에서 2014. 2015. 도로점용료의 감면사항 반영 여부를 다투고 있는 점 등을 고려하여 이를 받아들이지 않는다.

다) 한편 청구인이 주장하고 있는 도로법 제68조 제4의2호 준주택 적용감면 적용은 건축물대장 상 기숙사, 고시원, 노인복지주택, 오피스텔을 말하는데 이는 청구인의 처 소유 건축물에는 해당사항이 없으며, 같은 조 제5호의 소상공인의 영업소에 출입하기 위하여 통행로로 사용되는 경우 점용료 감면 사항에 해당될 수 있느냐가 문제되는데 이 곳 근린생활시설과 숙박시설은 청구인이 운영하는 영업소가 아니므로 감면적용 해당사항이 없으므로 이를 받아들이지 않는다.

라) 따라서, 주택 진출입로로 인정되는 부분의 감면비율을 포함하여 도로점용료를 재산정하여 보면 2014. 1,587,600원(부가세 별도), 2015. 1,825,200원(부가세 별도)이 산정되는 것이 확인되므로 피청구인은 청구인에 대한 2014. 2015. 도로점용료는 잘못 부과산정 되었으므로 재산정하여 처분하여야 할 것으로 판단된다.

2014. 도로점용료 산정산식 ○ 도로점용료 * 1,587,600원 = ① 261(점용면적, ㎡) × ② 594,360원(인접지번 공시지가 평균, ㎡) × ③ 0.02(법정요율) × **④ 406.36㎡(○○리 ○○번지 2개 건물 근린생활(화장실포함)·숙박시설 연면적 합계)/794.1㎡(○○리 ○○번지, ○○-○○번지, 3개 건물 연면적 합계)(감면비율, 주택 진출입로 감면) 2015. 도로점용료 산정산식 ○ 도로점용료 * 1,825,200원 = ① 261(점용면적, ㎡) × ② 683,300원(인접지번 공시지가 평균, ㎡) × ③ 0.02(법정요율) × **④ 406.36㎡(○○리 ○○번지 2개 건물 근린생활(화장실포함)·숙박시설 연면적 합계)/794.1㎡(○○리 ○○번지, ○○-○○번지, 3개 건물 연면적 합계)(감면비율, 주택 진출입로 감면) * 백원미만 버림 및 부가세 별도 ** 세부 면적산정

5) 기타 청구인이 주장하고 있는 청구 외 B의 도로점용료 면적 산정부분 및 2014. 이전의 도로점용료는 이 사건 청구취지가 아니고 이를 다툰다 하더라도 청구인에게 실익이 없으며, 행정심판법 제27조에 따른 청구 제척기간 도과로 법원에 소송을 제기하는 것은 별론으로 하더라도 행정심판으로 다툴 수 없는 부분이므로 이를 살펴보지 않는다.

 

6. 결론

그렇다면, 청구인의 이 사건 심판청구는 이유가 있다고 인정되므로 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 재결한다.

 

중앙행정사는 도로사용 및 점용관련 잘못된 행정처분으로 인한 피해구제를 위한 행정심판을 지원합니다.

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