정신건강복지센터 의료인 인건비 환수처분 취소청구 사례

 

 

1. 사건개요

 

청구인은 ○○시 ○○로 ○○○○ 보건소 3층에 소재한 ○○시 정신건강복지센터(이하 ‘이 사건 센터’라 한다)에서 2010년 9월부터 2019년 12월까지 비상근 센터장으로 근무한 자이다.

피청구인은 2019. 11. 27. 이 사건 센터에서 퇴직한 직원의 내부고발성 민원을 접수하고, 같은 해 12. 2.부터 같은 해 12. 20.까지 이 사건 센터의 운영실태 조사를 실시하여 청구인이 비상근으로 주 1회 이상 출근, 1주일에 총 8시간 이상 근무를 하여야 하나, 비상근 센터장의 근무기준을 충족하지 못한 사실을 적발하였다.

피청구인은 2020. 2. 13. 위 조사결과에 따라 2019년 1월부터 12월까지 청구인에게 지급한 총 13,116,000원 중 4,235,375원을 환수 조치하는 내용의 부적정지급액 환수계획을 수립하고, 2020. 3. 24. 청구인에게 납기내 금액을 4,235,370원으로 하는 세외수입고지서(이하‘이 사건 처분’이라 한다)를 발송하였다.

 

2. 청구인 주장

 

1) 처분에 이르게 된 경위

가) 청구인과 피청구인의 관계

○○시 정신건강복지센터는 「정신건강증진 및 정신질환자 복지서비스 지원에 관한 법률」(이하 ‘정신건강복지법’이라 한다) 제12조제3항 및 제15조제3항에 따라 ○○ 관할지역 거주자들에게 정신건강서비스 등을 제공하기 위해 설치·운영되는 기관이다.

피청구인과 청구외 ○○○대학교 ○○○○○병원(이하 ‘이 사건 병원’이라 한다)은 2008년 구(舊) 「정신보건법」 제13조제3항에 따라 센터 위·수탁운영협약을 체결하여 이 사건 센터를 개소한 후 위 운영협약을 수차례 갱신해왔는바, 이에 따라 이 사건 병원은 2008년부터 2019. 12. 31.까지 이 사건 센터를 수탁운영하였다.

나) 정신건강복지센터장의 근무형태

보건복지부 발간 2019년 정신건강사업 안내 책자에 따르면, 정신건강복지센터장은 센터운영의 행정적 책임자이자 센터교육의 감독자이며 지역정신건강서비스 체계의 중심축 기능을 수행하는 지위로, 그 근무형태는 상근(주5일)을 원칙으로 하되 수탁기관의 여건에 따라 비상근 근무도 가능하다.

그리고 정신건강복지센터 종사자 인건비 국비보조기준에 따르면, 정신건강의학과 전문의인 비상근 정신건강복지센터장은 주 1회 이상 출근, 1주일에 총 8시간 이상 근무를 기준으로 매월 1,093,000원의 월지급액을 받게 된다.

한편, 피청구인과 이 사건 병원 간에 마지막으로 갱신된 2016. 12. 22.자 이 사건 센터 운영 위·수탁운영 협약서에서는 센터장의 근무형태를 아래와 같이 규정하고 있다.

제7조(근무조건)

② 종사자 근무기준은 수탁기관의 복무규정에 준하며, 근로기준법을 준수한다.

제8조(센터의 인력기준)

① 시는 종사자 임명권을 ○○병원에게 위임하고 모든 인력은 ○○병원의 소속으로 하는 것을 원칙으로 하나 시가 원할 경우 협의 하에 선발과정에 시도 참여할 수 있다.

③ 센터장(정신과 전문의)은 상근(주5일)을 원칙으로 하되, 여건에 따라 비상근(주8시간이상) 근무가 가능하며, 비상근 근무의 경우 주1회 이상 출근, 1주일에 총 8시간 이상 근무를 원칙으로 한다.

다) 청구인의 근무형태

청구인은 이 사건 병원 정신건강의학과에서 진료를 담당하고 있어, 이 사건 센터에서는 원칙적으로 주 1회 출근하는 비상근 센터장으로 근무하였다.

청구인은 2019년에는 임용계약상 사용자인 이 사건 병원 측의 업무지시에 따라 주중 오전 또는 오후 진료를 봐야 했으므로, 이 사건 센터 근무일과 오전 진료일이 겹칠 때는 12:00 진료를 마친 후 점심시간 중 이 사건 센터로 1시간가량 자차 이동하여 센터장 업무를 수행하였다.

다만, 청구인은 이 사건 센터 운영의 행정적 책임자로서, 이 사건 센터에 직접 출근하지 않는 날에도 수시로 유선, 이메일, 카카오톡 메시지를 통해 업무상황을 보고받고 이를 검토하며 업무지시를 내리는 방식으로 출근과 무관하게 계속 센터장 업무를 수행하였다.

또한, 청구인은 2006년 이후 지역사회정신보건사업, 중독예방관리사업의 수행 및 관련정책개발과 연구를 다년간 수행해왔는바, 이와 관련하여 청구인은 지역정신건강서비스 체계의 중심자인 정신건강센터장으로 임명된 후 센터장 업무의 연장으로 국립정신건강센터와 보건복지부, 중앙정신건강복지사업지원단에 대한 자문, 소속 광역지자체인 경기도 광역정신건강복지센터사업에 대한 자문 및 인접 지역(파주, 남양주, 의정부 등)에 대한 자문과 교육업무를 성실히 수행해왔다.

그 결과, 청구인은 ○○시 정신건강증진사업에 애써온 공로로, 2017년 ○○시장 공로상표창(개인), 2018년 경기도지사 표창(기관), 2019년 정신건강증진, 자살예방사업 대통령 공로상 표창(개인) 등을 수상하는 등, ○○시민의 정신건강증진을 위한 헌신의 공로를 인정받기도 하였다.

이런 모든 활동을 감안하면, 청구인이 이 사건 센터의 센터장으로 근무한 시간은 매주 적어도 8시간 이상은 되었다. 더구나, 이러한 청구인의 근무형태와 관련하여, 이 사건 센터의 감독청이자 이 사건 센터에 대해 연 2회 정기업무점검을 수행하는 ○○시 보건소에서는 “센터장이 비상근 근무기준을 이행하지 않았다”는 등의 어떠한 지적도 없었다.

라) ○○시 보건소의 감사와 청구인의 해명(2019. 12. 23.)

그런데, 이 사건 센터의 센터장인 청구인과 상임팀장은 2019년 12월경 ○○시 보건소로부터 감사를 받게 되었다. 청구인이 듣기로는 이는 이 사건 센터 상임팀장의 업무지시를 연이어 어기다 결국 2019년 11월경 권고 사직된 전(前) 직원이 앙심을 품고 피청구인에게 민원을 제기하여 이루어진 감사라고 하였다.

○○시 보건소에서는 2019년 12월경 이 사건 센터에 “확인서”라는 제목으로 작성된 서면을 보냈는데, 그 내용 중 대부분은 이 사건 센터 상임팀장의 센터운영업무에 관한 것이었으나, “청구인이 1주일에 8시간 이상 근무해야 하는 비상근 센터장의 근무기준을 이행하지 않았다”는 내용도 있었다.

후자의 경우, ○○시 보건소는 비상근 센터장에 대한 1,093,000원의 월지급액이 비상근 센터장의 근무에 대한 인건비라는 전제 하에, 비상근 센터장이 1주에 1번 오전·오후 총 2타임 즉, 한 달에 4번 오전·오후 총 8타임을 근무한다고 간주하고 월 지급액 1,093,000원을 임의로 136,625원씩 8등분하여, 청구인이 이 사건 병원에서 오전진료를 하고 센터에 출근하거나 센터장의 자격으로 관내출장을 간 날은 하루 중 한 타임만 근무했다고 보아 136,625원씩 환수하는 것으로 계산함으로써, 청구인에 대한 2019년 1월부터 2019년11월까지의 월지급액 중 합계 4,098,750원이 환수되어야 한다고 주장하였다.

이에 대하여 청구인은 2019. 12. 23. ○○시 보건소에 ① ‘주 1회 8시간’ 근무기준은 근로계약에 따른 의무근로시간이 아닌 표준적 업무기준이고, ‘1,093,000원의 월지급액’ 또한 의무근로시간에 대한 시간당 인건비가 아닌 센터장의 업무 전반에 대한 인건비이므로, 표준적 근무시간에 대한 확인과 규정에 따른 인건비 지급은 별개의 사안이고, ② 청구인은 주 1회 이 사건 센터 출근 외에도 매주 센터장 자격으로 관내·관외 여러 정신보건 관련기관에서 다양한 자문 및 교육활동을 수행하였으므로 이 또한 청구인의 센터장으로서의 업무수행으로 보아야 할 것이며, ③ 애초 감사를 맡은 ○○시 보건소부터가 그동안 청구인에게 “센터장으로서의 비상근 근무기준을 이행하지 않았다”는 지적을 행한 바도 없다는 답변서를 제출하였다.

마) 피청구인의 환수처분(2020. 3. 24.)

피청구인은 2019년 12월경 ○○시 보건소를 통해 이 사건 센터의 전(前) 직원이 제기한 민원 내용을 정리해서 “확인서”라는 제목으로 청구인 측에 송부하였을 뿐, 이와 관련해 청구인의 의견을 묻거나 또는 처분의 이유를 설명해주거나 또는 처분이 나올 예정임을 사전에 알리지 않았다.

또한, 피청구인은 청구인이 임의로 제출한 2019. 12. 23.자 답변에 대하여 수개월간 아무런 반응도 보이지 않았다. 그러다, 피청구인은 2020. 3. 24. 갑자기 청구인에게 “2020. 5. 4.까지 4,235,370원을 납부하라”는 내용의 ‘세외수입 고지서’를 보낸 것이다.

즉, 피청구인은 청구인에게 센터종사자의 인건비 환수기준을 미리 공표한 적도 없었고, 처분에 대한 사전통지를 통해 청구인에게 처분의 내용 및 그 법적 근거를 설명하거나 처분에 대한 의견 제출의 기회를 부여한 적도 없다.

더구나, 피청구인은 2019년 12월경 스스로 환수금액이라고 밝힌 4,098,750원이 2020. 3. 24.자 세외수입 고지서에서는 왜 4,235,370원으로 불어났는지 설명한 바 없고, 위 2020. 3. 24.자 처분에 대한 불복절차를 안내하지도 아니하였다.

결국, 청구인은 2020. 3. 30. 피청구인 측 ○○시 보건소에서 보낸 위 세외수입 고지서를 받고 나서야 피청구인이 2020. 3. 24. 월지급액 중 4,235,370원을 반환하라는 환수처분을 내린 사실을 알게 됐다.

바) 청구인은 이 사건 병원 측과 임용계약을 체결한 뒤 이 사건 병원에서 근로를 제공 중인 정신건강의학과 전문의로, 피청구인과 이 사건 병원 간에 체결된 이 사건 센터 운영 위·수탁 협약에 따라 2010년부터 2019년까지 이 사건 센터의 비상근 센터장으로 활동하였다.

청구인은 주 1회 이 사건 센터에 출근하였고, 출근하지 않는 날에도 유선이나 이메일 등의 방법으로 센터장의 업무를 계속 수행하였으며, 이 사건 센터의 센터장 자격으로 관내·관외에서 다양한 출장업무를 수행하였다.

이 모든 활동을 통해 청구인이 이 사건 센터의 센터장으로 근무한 시간은 매주 적어도 8시간 이상은 되었고, 청구인은 피청구인으로부터 1,093,000원의 월 지급액을 받았다.

그런데, 피청구인은 2020. 3. 24. 청구인이 “주 1회 8시간의 근무기준을 준수하지 않았다”면서, 임의로 정한 환수기준에 따라 계산한 4,235,370원의 돈을 반환하라는 내용의 환수처분을 내렸다.

 

 

2) 이 사건 처분의 위법ㆍ부당성

가) 이 사건 센터 운영 위·수탁운영 협약서 상 센터장의 근무형태

피청구인과 이 사건 병원 간 이 사건 센터 운영 위·수탁운영 협약서 제8조제3항은 “센터장(정신과 전문의)은 상근(주5일)을 원칙으로 하되, 여건에 따라 비상근(주8시간이상) 근무가 가능하며, 비상근 근무의 경우 주 1회 이상 출근, 1주일에 총 8시간 이상 근무를 원칙으로 한다”고 규정한다.

위 협약서 제7조제2항이 “종사자 근무기준은 수탁기관의 복무규정에 준하며, 근로기준법을 준수한다”고 한 점 및 제8조제3항에 “..원칙으로 한다”는 문구가 사용된 점을 볼 때, 위 규정은 근로계약상 근로자의 근로시간을 정하기 위한 것이 아니라, 청구인이 2019. 12. 23.자 답변서에서 주장한 대로 ‘업무표준’을 정하기 위한 목적을 가짐을 알 수 있다.

다시 말해, 위 협약서 제8조제3항의 ‘...원칙으로 한다’는 문구부터 수탁기관의 업무지시와 상충될 경우 지켜지지 않을 수 있는 예외를 인정하고 있음을 알 수 있는 것이다.

그런데, 청구인은 위 협약 상 수탁기관인 이 사건 병원 측과 임용계약을 체결한 근로자로서, 이 사건 병원의 복무규정에 의거 이 사건 병원의 업무지시를 따를 의무가 있다. 청구인은 2019년 이 사건 병원에서 주중 오전진료를 담당해야 했다. 이는 협약 상 센터 인력기준의 예외에 해당하므로, 오전 중 이 사건 센터에 출근하지 못한 것을 협약 위반으로 볼 수 없다고 하겠다.

더구나, 위 협약서 제8조제3항은 “비상근 근무의 경우 주 1회 이상 출근하여 근무장소에서 8시간 이상 근무를 원칙으로 한다”고 ‘장소’를 근무조건으로 삼고 있지도 않다. 따라서 아래에서 설명한 바와 같이, 청구인은 이 사건 센터에 직접 출근하지 않은 날에도 센터업무를 계속 수행했다.

나) 청구인이 주 1회 이상 출근, 1주일에 총 8시간 이상 근무하였다는 점 (1) - 유선 등을 통한 계속적인 센터장 업무수행

청구인은 이 사건 센터 운영의 행정적 책임자로서, 이 사건 센터에 직접 출근하지 않는 날에도 수시로 유선, 이메일, 카카오톡 메시지를 통해 업무상황을 보고받고 이를 검토하며 업무지시를 내리는 방식으로 출근과 무관하게 계속 센터장 업무를 수행하였다.

다) 청구인이 주 1회 이상 출근, 1주일에 총 8시간 이상 근무하였다는 점 (2) - 청구인의 센터장으로서의 관내·관외 출장업무

또한, 청구인은 지역정신건강서비스 체계의 중심자로서 이 사건 센터의 센터장 자격 또는 그 업무의 연장으로서 다양한 관내·관외 출장업무를 수행하였다.

라) 정기업무점검 시 근무기준 불이행에 대한 지적이 없었던 점

이런 모든 활동을 감안하면, 청구인이 이 사건 센터의 센터장으로 근무한 시간은 매주 적어도 8시간 이상은 되었다고 할 것이므로, 청구인의 근무 시간이 이보다 적음을 전제로 한 피청구인의 2020. 3. 24.자 환수처분은 사실오인에 의한 것으로서 위법하다고 하겠다.

참고적으로 이러한 청구인의 근무형태와 관련하여, 이 사건 센터의 감독청이자 이 사건 센터에 대해 연 2회 정기업무점검을 수행하는 ○○시 보건소에서는 “센터장이 비상근 근무기준을 이행하지 않았다”는 등의 위반사항 지적이 한 번도 없었다는 점도 상기해야 할 것이다.

마) 피청구인의 자의적인 환수기준

피청구인은 비상근 센터장이 1주에 1번 오전·오후 총 2타임씩 한 달이면 4번 오전·오후 총 8타임을 근무한다고 간주하고 월 지급액을 임의로 8등분하는 환수액 계산방식을 밝혔다.

위 계산방식은 ‘1,093,000원의 월지급액’이 “1주 8시간 이상 근로시간”에 대한 시간당 인건비라는 전제에 따른 것이다. 그러나 보건복지부 ‘정신건강복지센터 종사자 인건비 국비보조기준’에서는 월 지급액 1,093,000원을 시간당 인건비라고 설명하지 않는다.

만약 월 지급액이 시간당 인건비라면 이 사건 센터의 모든 종사자는 오전에는 3시간(9:00부터 12:00까지), 오후에는 5시간(13:00부터 18:00까지) 근무하므로 오전근무에 대한 시간당 인건비와 오후근무에 대한 시간당 인건비는 1:1이 아닌 3:5여야 한다. 즉, 피청구인이 정한 환수기준은 자의적으로 산정된 것으로 부당하다고 할 것이다.

바) 처분에 절차적 하자가 있다는 점

「행정절차법」 제20조제1항은 “행정청은 필요한 처분기준을 해당 처분의 성질에 비추어 되도록 구체적으로 정하여 공표하여야 한다”고 규정하나, 피청구인이 청구인에게 2019년 12월경 “확인서”라는 제목으로 보낸 서면에 기재된 환수기준은 청구인 측에 미리 공표된 적이 없다.

또한, 「행정절차법」 제21조제1항은 “행정청은 당사자에게 의무를 부과하거나 권익을 제한하는 처분을 하는 경우에는 미리 1. 처분의 제목, 2. 당사자의 성명 또는 명칭과 주소, 3. 처분하려는 원인이 되는 사실과 처분의 내용 및 법적 근거, 4. 제3호에 대하여 의견을 제출할 수 있다는 뜻과 의견을 제출하지 아니하는 경우의 처리방법, 5. 의견제출기관의 명칭과 주소, 6. 의견제출기한, 7. 그 밖에 필요한 사항을 당사자등에게 통지하여야 한다”고 규정하나, 피청구인은 청구인에게 2020. 3. 24.자 세외수입 고지서를 보낼 때까지 위와 같은 통지를 전혀 하지 않았다.

한편, 「행정절차법」 제26조는 “행정청이 처분을 할 때에는 당사자에게 그 처분에 관하여 행정심판 및 행정소송을 제기할 수 있는지 여부, 그 밖에 불복을 할 수 있는지 여부, 청구절차 및 청구기간, 그 밖에 필요한 사항을 알려야 한다”고 규정하나, 피청구인의 2020. 3. 24.자 세외수입 고지서 뒷면에는 그저 과태료에 대한 불복절차만 명시되어 있을 뿐 위와 같은 내용은 전혀 기재되어 있지 않다(갑제7호증 참조).

요컨대, 피청구인의 처분은 행정절차를 위반하여 위법하다고 하겠다.

사) 청구인은 이 사건 센터 운영 위·수탁 협약서의 당사자가 아니라는 점

무엇보다도, 이 사건 센터 운영 위·수탁 협약의 당사자는 피청구인과 이 사건 병원이고, 청구인은 협약의 당사자가 아니다. 청구인은 ‘이 사건 병원에 의해 센터장으로 임명된’ 이 사건 센터의 종사자였을 뿐이다.

설령 어떤 협약 위반이 있다 하더라도, 그에 대한 책임을 수탁기관이 아닌, 그저 수탁기관의 정당한 업무지시에 따랐을 뿐인 청구인이 부담해야 할 이유는 없다고 하겠다.

아) 피청구인의 환수처분은 청구인이 이 사건 센터의 비상근 센터장으로서 주 1회 8시간 이상 근무하지 않았음을 전제로 이루어진 것이다.

그러나, 피청구인과 이 사건 병원 간 이 사건 센터 운영 위·수탁운영 협약서에 따르면, 청구인이 사용자의 업무지시에 따라 이 사건 병원에서 오전진료를 마치고 이 사건 센터에 출근하는 게 위 협약 위반은 아니다.

더구나, 청구인은 출근하지 않는 날에도 유선이나 이메일 등과 같은 방법으로 센터장 업무를 계속 수행하였고, 이 사건 센터의 센터장 자격으로 관내·관외에서 다양한 출장업무를 수행하여, 매주 적어도 8시간 이상은 이 사건 센터의 센터장으로 근무하였다.

따라서, 피청구인은 사실오인에 기초하여 위법한 환수처분을 하였는바, 위 환수처분은 청구인에게 소명의 기회를 제공하지 않고 불복의 방법을 고지하지 않는 등 절차상 위법하다. 게다가, 위 환수처분은 협약 당사자가 아닌 청구인에게 내려질 성질의 것이 아니기도 하다.

3) 요컨대, 피청구인의 인건비 환수처분은 위법·부당하므로 취소되어야 할 것이다.

 

3. 피청구인 주장

 

1) 청구인이 근무시간을 지키지 못한 사유로 들은 주 1회 이상 출근, 1주일에 총 8시간 이상 근무를 원칙으로 한다는 규정의‘원칙’이라는 용어를 들어‘업무표준’이라는 협의서에도 없는 용어를 사용하여 수탁기관 업무지시와 상충 될 때 예외적인 근무를 인정하려 하고 있으나, 원칙은 지켜져야 하는 것이 원칙이며, 그 용어를 들어 예외를 인정하고 그 예외를 상시적으로 적용하는 것은 1주 8시간 이상의 근무를 명기한 협약서의 취지에 부합한다고 볼 수 없을 것이다.

2) 청구인은 수탁기관(○○○○○병원)에서의 근무시간이 전일제가 아니며, 2019년도 진료시간표를 보면 월요일은 오후진료, 화, 수, 금요일은 오전진료이며 특히 목요일은 휴진이었다.

피청구인과 정신건강복지센터(이하 ‘센터’라 한다)와의 협약서와 2019년 보건복지부 정신건강복지센터 인건비 국고보조기준에 의하면 각 제8조제3항 ...비상근 근무의 경우‘주 1회 이상 출근, 1주일에 총 8시간 이상 근무를 원칙으로 한다’와‘근무기준 : 주1회 이상 출근, 1주일에 총 8시간 이상근무’와 함께 주 8시간의 근무유형을 1일 8시간 주 1회 또는 1일 4시간 주 2회로 안내하고 있다.

비상근 센터장은 센터 자체의 사무처리를 위한 것이 아니라 ‘○○병원의 일반진료’로 인하여 ‘주1회 이상 출근, 1주일에 총 8시간 이상 근무의 조건’을 충족하지 못한 것이므로 근무시간을 충족하지 못한 것이며, 이를 종합하여 볼 때 청구인의 수탁기관의 업무지시와 상충되어 규정된 근무시간을 지키지 않았다는 주장은 설득력이 없다.

청구인이 근무시간을 준수하고자 하는 의지만 있었다면 위에 언급된 ○○병원의 근무시간 이외의 시간(월요일 : 오전, 화, 수, 금요일 : 오후, 목요일 : 전일)에 얼마든지 센터에 출근하여 ○○병원의 복무규정도 준수하고 센터의 근무시간도 충분히 충족시킬 수 있었다고 사료된다.

또한, 청구인이 주장하는 장소를 근무조건으로 삼지 않았다는 주장하고 있으나 협약서에서 따로 약정하지 않는 이상‘출근’이라는 단어에 통상적으로 근무 장소인 센터에 출근함이 당연한 의미이고 이메일 등 SNS를 활용하여 출근과 무관하게 센터장 업무를 수행하였다는 주장도 협약에서 따로 정하지 않는 이상 정당한 근무형태라 할 수 없을 것이다.

3) 청구인이 주장하는 근거있는 관·내외의 출장업무는 당연히 업무의 연속이라 할 수 있을 것이다. 그런 점을 인정하여 피청구인도 근무상황부, 관내출장명령부, 관외출장명령부에 기록된 합리적인 출장기록들을 한 건을 제외하고 모두 근무로 인정하였다.

그 한 건도 청구인이 본 행정심판청구서에서 증거자료로 제시한 자료를 확인하여 업무와 상관관계가 있는 것으로 판단하여 차후 정산과정이 있다면 업무로 인정할 수 있을 것이다.

그러나 관·내외 출장명령부 등 센터의 어떤 근무상황을 기록하는 서류에도 없는 출장은 센터업무로 인한 출장으로 인정할 수 없을 것이며, ○○시정신건강복지센터장이 아닌 ○○○○○병원 교수로서 출장이라고 봐야 할 것이다.

그러므로 당연히 그에 따른 수고비와 자문비, 강사비 등도 그 행사를 주관한 기관으로부터 보상받아야 할 것이다.

청구인은 정신건강복지센터 실태조사 확인자 의견에서 근무시간에‘자문료, 수고비 등’을 포함 시켜야 한다고 주장하고 있으나 자문료, 수고비 등의 내역에 관한 급여지급은 별도의 계정으로 지급함이 원칙이며 자문료, 수고비 등의 내역을 근무시간에 포함 시킨다는 별도의 협의가 없는 이상, 이 주장은 근거가 없는 주장에 불과하여 타당하지 않은 것으로 사료된다.

또한, 위의 확인자 의견에서 센터장의 활동을 출장기록부, 근무기록부에 정확하게 기록하지 않은 것은 센터장의 재량권에 해당된다고 주장하고 있으나 근무상황부 등은 근무시간을 입증하는 자료이자 급여의 지급근거가 되는 자료일 뿐만 아니라 이 사건 협약 제13조제1항에서‘“시”는 필요한 경우 위탁사업의 목적달성을 위하여 “○○병원”에게 업무처리에 관한 관계서류(자료)를 요구할 수 있으며 사업추진 전반에 관하여 “○○병원”을 지도·감독 할 수 있다.’고 규정하여 해당 근무상황부 등을 관리·감독할 권한이 있는바, 해당 근부상황부 등의 기재불비로 인한 이번 급여 환수조치의 귀책은 근무상황부 등을 기재하지 않은 청구인에게 있다고 할 것이다.

4) 청구인이 주장하는 1주일 8시간 이상의 근무를 하였다는 주장에 대해서는 그 부당함을 위에서 잘 설명하고 있으며, 사실오인이 아닌 사실규명에 의한 환수처분임을 밝히고 있다.

5) 청구인에 대한 정기적인 업무점검은 문서 위주로 이루어지므로 정기 업무점검 시 센터장의 근무상황부 상의 출근일에 출근도장이 날인되어 있어 그동안의 정기점검에서 출근으로 인정하였다.

그러나 퇴직한 센터 전 직원이 제기한 내부고발성의 민원에서 구체적인 센터장의 근무 규정 불이행을 지적하고 있어 피청구인은 협약서 제13조에 따라 센터운영에 대한 조사를 실시하여 센터장의 근무시간 불이행에 대한 구체적인 사실을 확인하여 이러한 환수조치를 취하게 되었다.

6) 청구인이 주장하고 있는 피청구인의 환수금액 산정방식은 청구인의 주장에 동의한다. 그러나 청구인은 보건복지부 정신건강사업안내서 중‘정신건강복지센터 종사자 인건비 국고보조기준’에서 월 지급액 1,093,000원을 시간당 인건비라고 설명하지 않고 있다고 주장하지만 같은 사업안내에서는 주 1회 이상 출근, 1주일에 총 8시간 이상 근무라는 근무기준을 제시하며 주 8시간 근무기준으로 A그룹(정신과전문의 등)은 매월 1,093,000원을 범위 내에서 지급이라고 표기되고 있어 청구인이 주장하는 시간당 인건비라는 문구는 없으나 주 8시간 근무에 대한 급여임을 알려주고 있다.

7) 청구인이 주장하는 3:5의 오전·오후에 대한 근무 비중 또한 객관적으로 인정할 수는 있지만 청구인이 병원에서 점심식사를 하고 청구인의 주장대로 약 1시간 동안 출근한다면 2시쯤에 센터에 도착하는 것으로 볼 수 있다.

그러나 이 사건을 조사하면서 센터에 장기간 함께 근무했던 팀장급 이상 4명의 모든 직원들의 전언에 의하면 전 센터장인 청구인이 센터에 출근하는 시간은 정해져 있지 않았으며 언제 출근할지 아무도 모르는 상태에서 대부분 2시~4시쯤에 출근해서 센터에 잠깐 머무른 다음에 늦어도 5시 이전에 퇴근하였다고 증언하고 있으며, 근무행태는 2019년 이전에도 계속되었다고 증언하고 있다.

이러한 주장은 애초에 민원을 제기하여 사건의 발단이 된 추〇호의 민원신청 내용과도 일치한다.

사건과 관련하여 센터직원들의 입장을 고려하여 증언록을 선택하지 않았으나 심사에 꼭 필요다면 채택하여 만들도록 하겠다.

이런 전언들 등을 통하여 볼 때 청구인이 주장하는 오전근무에 대한 시간당 인건비와 오후근무에 대한 시간당 인건비의 근무 비중 3:5를 인정하다 하더라도 청구인의 경우에는 이 근무시간을 채우지 못하였으며 청구인이 주장하는 환수기준이 부당하게 산정되었다고 하는 이 주장은 설득력이 없다고 볼 수 있을 것이다.

8) 청구인이 주장하는 피청구인의 「행정절차법」 위반에 관한 사항은 피청구인이 정신건강복지센터 실태조사 후 청구인 등에게 확인자 의견을 제출받고 세외수입고지서를 발급하였던바, 세외수입은 지방재정수요에 충당하기 위한 재원조달 방법 중 지방세, 지방교부세, 재정보전금, 보조금 및 지방채를 제외한 일체의 자체 수입으로 지방세와 함께 중요한 자주재원의 근간이다. 그 종류는 매우 다양하여 사용료, 수수료, 분담금, 과태료, 변상금, 위약금, 과징금, 이행강제금 등을 포괄된다.

사안의 경우 센터장에 부과된 세외수입고지는 일종의 변상금, 부당이득반환금의 성격을 가지는 것으로 수탁기관인 ○○병원이 아닌 부당이득을 취득한 센터장에게 이를 부과하는 것이 원칙이다.

또한 센터장이 수탁기관의 업무지시에 따랐다는 사실이 있다고 하여도 센터장의 업무처리가 적법하게 되는 것은 아니므로, 센터장에 대한 세외수입고지는 정당하다고 생각한다.

청구인이 협약의 당사자가 아니라는 주장에 대하여는 근무시간을 지키지 않은 당사자가 청구인이고 이를 지키지 않음으로써 부적절한 수익을 취한 당사자도 청구인이므로 청구인 본인이 협약상 규정을 지키지 아니하여 초과 지급된 급여로 인해 부당이득을 얻은 청구인에게 환수조치를 취하는 것은 당연하다 하겠다.

9) 청구인은 센터장으로서 당연히 해야 할 근무기준이며 원칙인 1주 8시간의 근무시간을 채우지 못해서 발생 된 이 사건에 대해 ○○병원의 직원으로서 ○○병원의 근무(진료)를 이유로 협약위반이 아니라고 주장하고 있지만, 청구인의 ○○병원 근무시간은 전일제 근무가 아닌 오전 오후로 반일제 근무이며 특히 목요일은 휴진이었다.

이런 점을 고려할 때 ○○병원 근무시간을 이유로 협약서에 기재된 근무시간을 지키지 못한 것은 분명한 협약위반 사항이라 할 수 있다.

설령 ○○병원 근무시간 때문에 협약서에 정해진 센터 근무시간을 부득이 지키지 못 할 경우에는 당연히 협약서 제7조제1항 후문의‘다만 사업의 특성이나 지역사회와 대상 환자의 특성으로 센터운영시간을 연장 또는 단축하여야 하는 경우에는 “시”와“○○병원”이 협의하여 근무시간을 연장 또는 단축 할 수 있다.’에 의해 피청구인과 ○○병원 간에 별도의 합의가 없는 이상, 청구인의 주장은 근거가 없는 주장으로 명백한 협약위반이다.

청구인이 주장하는 별도의 협약사항에 없는 이메일, 유선 등에 의한 업무나 근무시간을 입증하는 자료이자 급여지급의 근거가 되는 근무상황부, 출장명령부 등에 기재되지 않은 관내·외 출장의 경우에도 정당한 근무시간이라 인정하기 어려울 것이다.

그러므로 원인 없이 이익을 얻은 이 부당한 사건으로 인한 환수처분에 대한 행정심판은 기각되어야 할 것이다.

10) 청구인이 주장하는 피청구인의 행정절차 위반에 관한 사항은 피청구인이 정신건강복지센터 실태조사 후 청구인 등에게 확인자 의견을 제출받고 세외수입고지서를 발급하였던바, 세외수입은 지방재정수요에 충당하기 위한 재원조달 방법 중 지방세, 지방교부세, 재정보전금, 보조금 및 지방채를 제외한 일체의 자체 수입으로 지방세와 함께 중요한 자주재원의 근간이다. 그 종류는 매우 다양하여 사용료, 수수료, 분담금, 과태료, 변상금, 위약금, 과징금, 이행강제금 등을 포괄한다.

사안의 경우 센터장에 부과된 세외수입고지는 일종의 변상금, 부당이득반환금의 성격을 가지는 것이며 정신건강복지센터 운영실태에 대한 조사에서 해당 당사자에게 확인서와 의견을 이미 들었다.

그럼에도 청구인이 행정절차 위반을 주장하는 관계로 피청구인은 「행정절차법」에 따른 ‘사전처분 통지서’ 및 ‘환수처분 통지서’를 발급하여 행정절차 위반이라는 청구인이 주장하는 절차적 하자의 주장을 보완하여 합법적 처분의 지위를 회복하였다.

 

4. 이 사건 처분의 위법·부당 여부

 

1) 인정사실

이 사건 청구서 및 답변서, 이 사건 센터 운영실태 조사결과, 확인서, 센터장 월별 근무일 현황, 부적정지급액 환수계획, 세외수입고지서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다.

가) 피청구인과 ○○○대학교 ○○○○○병원(이하 ‘이 사건 병원’이라 한다)은 2008년부터 2019. 12. 31.까지 위·수탁기간을 3년으로 하는 ○○시 정신건강증진센터 운영 위·수탁 협약을 체결하였다.

나) 청구인은 이 사건 병원의 정신건강의학과 교수로 재직 중인 자로서, 이 사건 센터에서 2010년 9월부터 2019년 12월까지 비상근 센터장으로 근무하였다.

다) ○○시 정신건강증진센터 운영 위·수탁 협약서 제8조제3항은 아래의 내용을 규정하고 있다.

센터장(정신과 전문의)은 상근(주 5일)을 원칙으로 하되, 여건에 따라 비상근(주 8시간 이상) 근무가 가능하며, 비상근 근무의 경우 주 1회 이상 출근, 1주일에 총 8시간 이상 근무를 원칙으로 한다.

라) 보건복지부 2019년 정신건강사업 안내서 중 정신건강복지센터 종사자 인건비 국비보조기준에는 아래의 내용이 기재되어 있다.

〇 기초 및 광역센터 비상근 센터장 근무기준 : 주 1회 이상 출근, 1주일에 총 8시간 이상 근무

〇 센터 활동시간 및 유형 : 1일 8시간 주 1회, 1일 4시간 주 2회

마) 피청구인은 2019. 11. 27. 이 사건 센터에서 퇴직한 직원의 내부고발성 민원을 접수하고, 같은 해 12. 2.부터 같은 해 12. 20.까지 이 사건 센터의 운영실태 조사를 실시하여 청구인이 비상근으로 주 1회 이상 출근, 1주일에 총 8시간 이상 근무를 하여야 하나, 비상근 센터장의 근무기준을 충족하지 못한 사실을 적발하였다.

〔조사결과〕

2019년 1월 〜 11월 정신건강복지센터 출근일 중 이 사건 병원 홈페이지상 진료시간일정을 제외한 시간을 근무시간으로 인정하여 총 지급액 12,023,000원 중 4,098,750원 환수조치

〔청구인의 확인서 주요내용〕

센터장의 인건비는 파트타임에 대한 보상 개념이 아니라 자문료, 수고비 등의 개념

센터장의 출장기록부, 근무기록부에 기록하지 않은 것은 센터장의 재량권에 해당

바) 피청구인은 2020. 2. 13. 위 조사결과에 따라 2019년 1월부터 12월까지 청구인에게 지급한 총 13,116,000원 중 4,235,375원을 환수 조치하는 내용의 부적정지급액 환수계획을 수립하고, 2020. 3. 24. 청구인에게 납부기한을 같은 해 5. 4.로 하고 납기내 금액을 4,235,370원으로 하는 세외수입고지서를 발송하였다.

사) 피청구인은 2020. 5. 8. 청구인에게 부적정하게 지급된 인건비 환수액 4,235,370원을 내용으로 하는 정정 처분사전통지를 하였다.

 

2) 「정신건강증진 및 정신질환자 복지서비스 지원에 관한 법률」 제15조제3항 및 같은 법 시행령 제9조제1항에 의하면, 시장 등은 관할구역에서의 정신건강증진사업 등의 제공 및 연계 사업을 전문적으로 수행하게 하기 위하여 보건소에 기초정신건강복지센터를 설치·운영할 수 있으며, 시장 등이 설치·운영하는 기초정신건강복지센터에는 공공정신건강복지센터의 장과 정신건강전문요원을 두어야 한다.

「○○시 정신건강복지센터 설치 및 운영 조례」 제5조제1항에 따르면, 시장은 센터를 효율적으로 관리·운영하기 위하여 필요한 경우 「정신건강증진 및 정신질환자 복지서비스 지원에 관한 법률」 제15조제6항에 따른 기관이나 단체에게 센터를 위탁하여 운영할 수 있으며,

같은 조례 제6조는 센터장과 센터종사자는 위탁받은 기관 또는 단체가 임면하다고 규정하고 있고, 같은 조례 제16조제2항에 의하면, 시장은 보고·점검결과 위탁 사무 처리가 위법이나 부당한 사유가 인정될 때에는 시정 또는 필요한 조치를 할 수 있다.

「○○시 사무의 민간위탁촉진 및 관리 조례」 제14조제1항 및 제2항에 의하면, 시장은 민간위탁사무의 처리결과에 대하여 매년 1회 이상 감사를 하여야 하고, 감사결과 민간위탁사무의 처리가 위법 또는 부당하다고 인정될 때에는 수탁기관에 대하여 적절한 시정조치를 하여야 하며, 관계 임원 및 직원에 대하여는 인사조치를 요구할 수 있다.

3) 청구인은 피청구인이 행정처분을 할 때에는 「행정절차법」 제21조제1항에 따라 처분의 원인되는 사실과 처분의 내용 및 법적 근거 등을 고지하여야 하며, 처분에 대한 의견을 제출할 수 있다는 취지를 통지하여야 함에도, 청구인에게 2020. 3. 24. 이 사건 처분을 할 때까지 이러한 통지를 전혀 하지 않았다고 주장한다.

살피건대, 피청구인은 2020. 3. 24. 이 사건 처분 이전에 청구인에게 처분의 사유, 근거 등을 제시하거나 청구인으로부터 처분에 대한 의견을 제출받은 것으로 보이지는 않으며,

2020. 5. 8. 비로소 청구인에게 1) 처분의 원인된 사실 2) 처분하고자 하는 내용, 3) 법적근거 및 조문, 4) 의견제출기한을 같은 해 5. 18.로 정한 정정 처분 사전통지를 발송한 사실이 인정된다.

따라서 이 사건 처분 이후에 처분의 원인되는 사실, 처분의 내용 및 법적근거, 처분의 내용을 고지한 것이 명백한바, 사실상 처분의 상대방인 청구인의 의견 제출기회가 전혀 부여되지 않았다고 볼 것이어서, 이 사건 처분은 「행정절차법」 제21조 제1항에 따른 절차를 준수하지 않은 위법이 인정된다고 할 것이다.

 

5. 결 론

 

그렇다면, 청구인의 주장을 인정할 수 있으므로 청구인의 청구를 받아들이기로 하여 주문과 같이 재결한다.

 

 

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