소각장시설 증설허가 신청 불허가 행정심판 청구인용 사례

1. 사건의 개요

 

청구인은 ○○시 ○○읍 ○○리 ○○○-○외 2필지(총면적 7,898㎡)에 위치하고 있는 폐기물처리시설을 경매로 소유권을 취득하여 2015. 3. 12. 폐기물중간처분업의 권리의무를 승계한 자로,

 

2015. 6. 2. 피청구인에게 경락대금을 완납하기 전 자연발화로 전소된 폐기물처리시설에 대하여 소요되는 비용 등 경제적인 사유를 들어 폐기물처리용량(1일 처리용량)을 45t에서 90t(후에 84t)으로 변경하는 내용의 폐기물처리업 변경허가 신청을 한데 대해

 

피청구인은 2015. 9. 1. 청구인에게 종래 소각시설을 운영할 때도 주변 주민들이 매연, 악취, 소음 및 주변의 농산물 피해를 호소하였는데, 소각용량이 증설될 경우 반입폐기물의 증가로 폐기물보관시 자연발화의 위험성 증가는 물론 폐기물보관시설의 부족 및 소각량 증가에 따라 배출되는 소음, 악취, 대기오염물질이 증가되어 주변지역의 농작물 및 과수원 등 주변환경에 미치는 영향이 증가될 것으로 우려된다는 사유로 폐기물처리업 변경허가 불가처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다.

2. 피청구인 불가이유에 대한 청구인 주장

 

1) 청구인은 소각용량을 증설하더라도 폐기물 보관장소의 증설로 인하여 자연발화의 위험성이 감소되고 설비를 강화하여 기존의 폐기물처리시설 시보다 소음이나 악취, 대기오염물질의 배출량이 감소되도록 사업계획을 하고 이에 충분한 설비를 보강할 예정임에도, 이러한 청구인의 계획을 고려하지 않았고, 청구인에게 구체적인 대기오염물질의 종류별 배출농도 및 배출량을 제시하지 못하고 주변지역에 어떠한 영향이 미치는 지에 대한 객관적인 자료나 근거를 제시하지 않은 채, 소각용량이 증설될 경우 반입폐기물의 증가로 폐기물 보관 시 자연발화의 위험성 증가, 폐기물 보관시설 부족 및 소각량 증가에 따라 배출되는 소음, 악취, 대기오염물질이 증가되어 주변지역 농작물 및 과수원 등 주변환경에 미치는 영향이 증가될 것으로 우려된다는 막연한 이유로 이 사건 처분을 하였는바, 이는 청구인의 소각물량 증설로 인하여 주변환경 및 주민의 건강에 미치는 영향에 대하여 사실오인으로 인하여 판단을 그르친 위법이 있다.

2) 피청구인의 이 사건 처분은 다음과 같은 점에서 재량권의 일탈·남용의 위법이 있다할 것이다.

 

가) 판례는 신규허가검토요령에 준하여 변경허가 여부를 결정하도록 되어 있는바, 여기에서 말하는 신규허가검토요령에 준하여 변경허가 여부를 결정하도록 하라는 규정의 취지는 변경허가신청을 신규허가신청으로 간주하여 사업계획의 적정 여부에 관한 판단까지도 선행하라는 의미가 아니고, 변경하려는 사항과 직접적으로 관련된 사항만을 신규허가시의 검토요령에 따라 검토하라는 의미라고 봄이 타당하다고 판시하고 있다.

 

나) 청구인의 폐기물처리사업의 설치계획은 관계법령에서 정한 설치기준에 적합하여 달리 저촉되는 사항이 없고, 이 사건 부지 일대는 이미 청구인의 폐기물처리업 시설이 설치되어 있고 인근에도 공장이 설치되어 있는 등 공장지대로서 상당한 정도의 개발이 완료된 지역이다.

 

다) 청구인은 피청구인에게 이 사건 사업으로 인하여 발생하는 오염물질·소음·악취 등이 규제기준에 미달하고, 이 사건 주변에는 민가가 없으며, 이 사건 부지가 위치한 ○○1리 주민들은 이 사건 폐기물 처리업 변경허가에 대하여 아무런 이의를 제기하지 않겠다는 서류를 공증하여 주었다. 반면, 이 사건 변경허가를 반대하는 주민들이 거주하는 ○○2리는 이 사건 부지로부터 최소한 500m 이상 떨어져 있어 이 사건 사업으로 말미암아 인근주민들의 주거환경이나 생활환경에 영향이 초래되는 지역에 해당하지 않는다.

 

​라) 피청구인은 폐기물처리업 변경허가 단계에서 다시 청구인으로 하여금 사업계획서상 보완이 필요하다고 판단되는 경우에는 환경피해 저감계획을 마련하도록 하는 내용의 조건이나 부담을 부가할 수도 있고, 폐기물처리시설 운영단계에서 감독을 통하여 환경피해를 막기 위한 조치를 강구할 수 있음에도, 이 사건 변경허가로 인한 오염물질·소음 등의 발생정도나 그로 인해 인근 주민들의 생활환경피해 등이 발생할 가능성에 대한 구체적이고 합리적인 이유를 제시하지 못하고 있다.

 

3) 피청구인은 청구인의 변경허가 신청서를 신뢰할 수 없다고 하나, 이는 기존 2006. 3. 2. 허가신청서, 2010. 2. 24. 변경허가신청서상 설비를 참고하여 청구인이 취급하는 사업장폐기물의 종류별 비율변동 없이 단지 처리용량만 증가하였을 경우를 가정하여 방지시설의 적정한 처리효율을 적용하여 이 사건 소각장의 변경허가 전후의 대기오염물질 배출농도를 계산한 것이다. 여기서 주목할 것은 대기오염물질의 농도 및 배출량은 변경허가 전보다 변경허가 후가 더 낮게 나타나는 결과를 알 수 있으며, 이는 변경허가 후 소각용량이 증가되더라도 처리효율 및 처리용량이 증대된 대기방지시설을 설치함으로써 오히려 감소하게 되는 것이다. 이러한 결과는 환경사업 등록과 허가를 받고 대기환경관련 업무를 수년간 지속적으로 하여온 경험 많은 환경업체들이 작성한 결과인 것이다.

 

​또한 피청구인은 폐기물보관창고의 부족으로 자연발화의 위험성이 증대되었다고 하나 청구인은 이에 대하여 변경허가신청 당시부터 신규로 매수하는 토지에 폐기물보관시설을 설치할 것이라는 것을 밝혀왔고, 이와 관련하여 신규로 매수하는 토지에 폐기물보관시설을 설치하기 위하여 피청구인에게 개발행위허가 신청을 하고 있는 상황이다. 설령 이 사건 신청지에 화재가 나더라도 인접한 폐기물처리업체는 20m 이상 이격되어 있고, 민가(民家) 등이 존재하지 않으므로 연소되는 등으로 인한 주변환경에 어떠한 영향을 미칠 우려는 없다.

 

4) 피청구인의 이 사건 처분은 주변 ○○2리 주민들의 소각로 증설반대와 다수의 민원제기가 있기 때문이다. 피청구인의 이 사건 처분은 위와 같은 부정한 동기에서 이 사건 처분을 한 것이다.

 

청구인이 제출한 변경허가 신청에 대하여 하는 처분이 재량행위에 속하기는 하지만 법원은 설정된 기준이 객관적으로 합리적이 아니라거나 타당하지 않다고 보이는 경우 또는 그러한 기준을 설정하지 않은 채 구체적이고 합리적인 이유의 제시 없이 부적정 통보를 하거나 반려하는 경우에까지 행정청의 의사를 존중하여야 하는 것은 아니고 이러한 경우의 처분은 재량권을 남용하거나 그 범위를 일탈한 조치로서 위법하다 라고 판시하고 있고, 행정청의 재량행위가 사실오인, 비례원칙 위배, 당해 행위의 목적위반이나 부정한 동기 등에 근거한 것이라고 인정되는 경우에는 재량권을 일탈·남용한 것으로서 위법하여 그 취소를 면치 못하는 것이다.

 

5) 결국 피청구인의 이 사건 처분은 사실을 오인하고, 공익과 사익간의 이익형량을 현저히 그르쳐 비례의 원칙에 반하는 재량권을 일탈·남용한 위법·부당한 처분이라고 할 것이므로 이 사건 처분은 취소되어야 한다.

3. 행정심판위원회의 위법부당성 판단

 

​가) 피청구인은 폐기물중간처분 양(量)을 1일 45t에서 84t으로 변경하는 경우 「폐기물관리법」 제25조제2항제4호에서 규정하고 있는 폐기물처리시설운영으로 인하여 주변환경 및 주민의 건강에 영향을 미칠 것이라는 사유를 들고 있고,

​

그 근거를 「폐기물처리업 허가업무처리지침」Ⅳ. 변경허가신청서 검토 5. 업무처리요령에서 변경허가 신청서 검토에 규정되어 있지 아니한 사항은 ‘Ⅲ허가신청서류 검토 및 허가’에 준하여 처리하도록 되어있으며, Ⅲ. 허가신청서류 검토 및 허가 3. 검토사항에서 허가신청서의 검토는 사업계획서 검토요령과 같은 방법으로 한다고 되어 있다는 점에 두고 있으나,

 

「폐기물관리법」 제25조제1항, 제2항 및 같은 법 시행규칙 제17조제1항 내지 제5항의 규정에 비추어 보면

 

위와 같이 폐기물처리업의 허가에 앞서 사업계획서에 대한 적정·부적정 통보 제도를 두고 있는 것은 폐기물처분업을 하고자 하는 자가 스스로 시설 등을 설치하여 허가신청을 하였다가 허가단계에서 그 사업계획이 부적정하다고 판명되어 불허가 되면 막대한 경제적·시간적 손실을 입게 되므로 이를 사업계획서 심사단계에서 「폐기물관리법」 제25조제2항 각호, 즉 ① 폐기물처리업 허가를 받으려는 자(법인의 경우에는 임원을 포함한다)가 법 제26조에 따른 결격사유에 해당하는지 여부, ② 폐기물처리시설의 입지 등이 다른 법률에 저촉되는지 여부, ③ 폐기물처리사업계획서상의 시설·장비와 기술능력이 허가기준에 맞는지 여부, ④ 폐기물처리시설의 설치·운영으로 사람의 건강이나 주변 환경에 영향을 미치는지 여부를 심사하여 그 적정·부적정 통보 처분을 하도록 하고 있고,

 

「폐기물처리업 허가 업무처리지침」에 의하면, 「폐기물관리법」 제25조제11항 및 같은 법 시행규칙 제29조에 따른 허가 또는 변경허가를 받은 처분용량 또는 재활용용량의 100분의 30 이상의 변경하는 경우 처분시설 또는 재활용시설 변경내역서를 제출받고, 시설 구조 변경의 적정여부 및 처분용량의 100분의 30 이상 변경여부, 변경허가신청서 검토에 규정되어 있지 아니한 사항은 허가신청서 검토 및 허가에 준하여 변경허가 여부를 결정하도록 되어 있으며,

 

여기에서 허가신청서의 검토는 사업계획서 검토요령과 같은 방법으로 한다고 하고 있으나, 사업계획서 검토요령에 따르면, 시행규칙 별지 제17호서식의 폐기물처리 사업계획서상의 ①항부터 ⑬항까지에 기재되어야 할 사항이 빠짐없이 기재되어 있는지의 여부를 확인하고, 사업계획서상 기재 내용 중 대표자 (법인의 경우에는 임원포함)가 법 제26조에 따른 결격사유에 해당되는지의 여부, 시설․장비 설치내역이 업종과 영업대상폐기물을 감안하여 규칙 [별표7]의 허가요건상 갖추어야 할 시설과 장비를 모두 포함하고 있는지의 여부, 관계기관에 다른 법령 저촉여부, 중간처분업보관시설의 규격 등이 규칙 [별표 5]의 보관기준 및 방법에 따라 적정하게 보관할 수 있는지 여부를 확인하도록 하고 있는 점에 비추어 보면,

 

​여기에서 말하는 허가검토요령에 준하여 변경허가 여부를 결정하도록 하라는 규정의 취지는 변경허가신청을 신규허가신청으로 간주하여 사업계획의 적정 여부에 관한 판단까지도 선행하라는 의미가 아니고, 변경하려는 사항과 직접적으로 관련된 사항만을 신규허가시의 검토요령에 따라 검토하라는 의미라고 봄이 상당하다.

 

위 피청구인이 들고 있는 처분사유는 「폐기물관리법」 제25조제2항제4호에 해당하고, 이는 폐기물처리업의 허가에 앞서 사업계획서에 대한 적정·부적정을 판단하기 위한 기준인바, 따라서 이미 적정하다고 판단된 사업계획에 기하여 폐기물중간처분업 허가를 받은 청구인으로부터 처분용량 또는 재활용용량의 100분의 30 이상의 변경(45t→84t)을 내용으로 하는 변경허가신청을 받은 피청구인으로서는 시설 구조 변경의 적정여부, 처분용량 또는 재활용용량의 100분의 30 이상 변경여부 등을 파악한 다음 그 변경허가 여부를 결정하면 되고, 변경허가신청의 허부를 판단함에 있어서 기존 사업계획의 적정 여부까지 고려하여야 하는 것은 아니다.

 

​따라서 피청구인이 청구인이 제출한 폐기물처분업변경신청에 대한 허부를 판단하면서 사업계획서심사단계에서 판단 기준인 ‘주변환경 및 주민의 건강에 영향’을 미칠 것이라는 사유를 이유로 한 이 사건 처분은 법리오인에 기한 처분이라 판단된다.

나) 또한, 피청구인은 소각용량을 증설하는 경우 반입폐기물 증가로 폐기물보관 시 자연발화의 위험성 증가 및 폐기물보관 시설부족과 소각량 증가에 따라 배출되는 소음, 악취, 대기오염물질이 증가되어 주변지역 농작물 및 과수원(배) 등 주변 환경에 미치는 영향이 증가될 것으로 우려된다고 주장한다.

 

피청구인은 이 사건 부지 7,898㎡ 중 보관시설 부지는 569.6㎡(35.6m × 16m)로, 이 사건 변경허가로 인해 보관시설 부지의 면적 증설은 없이 높이를 3m에서 7m로 높여 보관량을 1,701㎥에서 3,987㎥로 대폭 증가시키고 있어 폐기물보관시 발생하는 자연발화의 위험성이 오히려 더욱 증가 하게 되었고, 폐기물 처리용량이 약 2배 증가함에 따라 오염물질 총량은 증가하는 사항으로서 이로 인한 주변환경 및 주민의 건강에 미치는 영향을 미치게 된다고 하나,

 

「폐기물관리법」 제25조제3항, 같은 법 시행규칙 제28조제6항[별표7] 폐기물처리업의 시설·장비·기술능력의 기준에서 지정폐기물 외의 폐기물(소각전문)의 경우 보관시설은 1일 처분능력의 10일분 이상 30일분 이하의 폐기물을 보관할 수 있는 규모의 시설을 요구하고, 같은 법 시행규칙 제14조[별표5] 폐기물의 처리에 관한 구체적 기준 및 방법에서 폐기물에 의하여 손괴되지 아니하는 재질로 된 보관시설에 보관할 것을 요구하고 있을 뿐이며, 달리 규모 등에 대한 보관시설에 대하여 구체적인 기준을 제시하고 있지 않음을 알 수 있는바,

 

청구인이 폐기물중간처분업 변경신청서에서 보관시설확보계획을 3,987㎥(35.6Wm×16Lm×7Hm)한 것에 대하여 달리 하자가 있어 보이지도 않는다. 그럼에도 보관된 폐기물이 자연발생적 화학작용으로 인한 발열 등이 원인이 되어 종종 폐기물 보관시설에서 화재가 발생하는 일이 있다는 이유로 한 이 사건 처분은 구체적 근거 없이 막연한 이유로 한 처분으로 보인다.

 

또한, 청구인은 이 사건 변경허가로 인하여 발생하는 오염물질, 소음, 악취 등이 규제기준에 미달한다는 계획서를 제출하였음에도 이에 대한 반대되는 근거 없이 소각량 증가에 따라 배출되는 소음, 악취, 대기오염물질이 증가되어 주변지역 농작물 및 과수원(배) 등 주변 환경에 미치는 영향이 증가한다고 하는 처분사유를 들고 있으나, 이 사건 부지에 연접하여 민가가 없으며, 반대하는 주민들은 사건부지로부터 최소한 500m 이상 떨어져 있어 「폐기물처리시설 설치 촉진 및 주변지역지원 등에 관한 법률」 제17조제3항제2호, 같은 법 시행령 제20조에서 폐기물처리시설 간접영향권으로 정하고 있는 부지경계선으로부터 300m를 벗어나 있다는 점에서 인근주민들의 주거환경이나 생활환경에 영향이 초래되는 지역에 해당되지 않고 이로 인한 인근 주민들의 생활환경 피해 등이 발생할 가능성에 관한 구체적이고 합리적인 이유를 제시하지 못하고 있다는 점에서 피청구인의 이 사건 처분은 위법·부당하다고 판단된다.

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